北京市行政问责办法
北京市人民政府
北京市人民政府令
第233号
《北京市行政问责办法》已经2011年5月19日市人民政府第93次常务会议审议通过, 现予公布，自2011年10月1日起施行。
市长
二〇一一年六月十六日
北京市行政问责办法
目录
第一章总则
第二章行政问责情形
第三章行政问责方式和适用
第四章行政问责程序
第五章复核申诉
第六章附则
第一章总则
第一条为了加强对行政人员的管理和监督，促进行政人员依法履行行政职责，推进依法行政，建设法治政府，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条本市各级行政机关的工作人员和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员（以下统称行政人员）不履行、违法履行、不当履行行政职责，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响，依照本办法规定追究责任。
第三条市人民政府统一领导本市行政问责工作。市人民政府工作部门、区县人民政府及其工作部门和乡镇人民政府、街道办事处按照干部管理权限负责行政问责工作的实施。
第四条市和区、县监察机关在行政问责工作中履行下列职责：
（一）指导、监督本级人民政府工作部门的行政问责工作；
（二）研究行政问责工作中出现的重大问题，并向本级人民政府提出相应建议；
（三）负责受理、调查按照干部管理权限应当由本级人民政府作出处理决定的行政问责案件，并提出处理建议；
（四）统计、分析本行政区域行政问责的处理情况；
（五）本级人民政府交办的其他行政问责工作。
其他行政机关应当建立健全工作责任制，明确监察、法制、人事等部门或者机构在行政问责工作中的职责，负责受理投诉、控告和检举，开展调查，提出拟处理意见等工作。
第五条行政问责应当坚持实事求是、公平公正、权责统一、教育与惩处相结合的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。
第六条市人民政府工作部门、区县人民政府应当定期向市监察机关报告行政问责工作情况。
区、县人民政府工作部门和乡镇人民政府、街道办事处应当定期向区、县监察机关报告行政问责工作情况。
第七条行政人员应当依法行政，自觉执行法律、法规、规章和上级的决定、命令、部署，确保政令畅通，提高行政效能，保障公民、法人和其他组织的合法权益。
监察机关、人力资源和社会保障部门、法制工作机构应当通过多种形式对行政人员进行有关建设法治政府知识的培训。
第二章行政问责情形
第八条行政人员有下列应当履行而未履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：
（一）对依申请、请求、申诉的行政行为，未按照规定受理、审查、决定的；
（二）未按照规定检查、检验、检测、检疫的；
（三）对发现的违法行为未制止、纠正的；
（四）对依法应当给予行政处罚或者采取行政强制措施的违法行为，未予处理的；
（五）收到公民、法人或者其他组织的投诉、举报后，未按照规定调查、处理的；
（六）应当履行保护公民、法人和其他组织人身权和财产权等法定职责，而未履行的；
（七）行政相对人询问有关行政许可、行政给付条件、程序、标准等事项，拒绝答复的；
（八）未履行行政复议职责、行政诉讼应诉职责、行政赔偿或者行政补偿职责，损害政府与行政相对人关系的；
（九）未履行信息公开义务、告知义务或者保密义务的；
（十）国家和本市规定的其他不履行行政职责的情形。
第九条行政人员有下列违法履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：
（一）违反议事规则，个人或者少数人对重大事项作出决定，或者改变集体作出的决定的；
（二）无依据实施影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的行政行为的；
（三）违反规定的步骤、顺序、方式、形式等规定程序实施行政行为的；
（四）超过法定时限或者合理时限履行职责的；
（五）超越法定权限实施行政行为的；
（六）隐瞒、截留、挪用、私分或者变相私分行政征收征用款物的；
（七）违法查封、扣押、没收、征收、征用财物的；
（八）不具有行政执法资格或者违反规定使用执法证件的；
（九）违反规定乱收费，或者要求行政相对人接受有偿服务、购买指定商品以及承担其他非法定义务的；
（十）违反规定制作法律文书、使用票据的；
（十一）违法委托其他组织或者个人履行职责的；
（十二）实施行政行为无事实根据，或者主要事实不清，主要证据不足的；
（十三）国家和本市规定的其他违法履行行政职责的情形。
第十条行政人员有下列不当履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：
（一）工作作风懈怠、工作态度恶劣的；
（二）对于明显相同情况的相对人不同对待，歧视特定相对人，或者为实现行政管理目标采取的行政方法、手段明显失当等滥用自由裁量权履行行政职责的；
（三）国家和本市规定的其他不当履行行政职责的情形。
第三章行政问责方式和适用
第十一条行政问责的方式为：
（一）责令作出书面检查；
（二）责令道歉；
（三）通报批评；
（四）行政告诫；
（五）停职检查；
（六）调离工作岗位；
（七）责令辞去领导职务；
（八）免职。
行政人员有本办法规定的违法违纪情形，按照《行政机关公务员处分条例》和其他有关规定应当给予处分的，不得以前款规定的行政问责方式代替行政处分，也不得以行政处分代替前款规定的行政问责方式。
第十二条对应当问责的行政人员，应当根据其行为性质、危害程度等因素确定情节轻重，分别作出如下处理：
（一）情节较轻的，给予责令作出书面检查、责令道歉、通报批评处理；
（二）情节较重的，给予行政告诫、停职检查、调离工作岗位处理；
（三）情节严重的，给予责令辞去领导职务、免职处理。
给予行政告诫、停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职处理的，可以同时适用责令作出书面检查、责令道歉、通报批评。
第十三条有下列情形之一的，应当从重处理：
（一）拒绝改正错误的；
（二）隐瞒事实真相，干扰、阻碍行政问责工作的；
（三）对投诉人、控告人、检举人打击报复的；
（四）一年内被给予行政问责两次以上的；
（五）在两人以上共同违法违纪行为中起主要作用的；
（六）其他按照规定应当从重处理的。
第十四条有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处理：
（一）主动交代违法违纪行为的；
（二）积极配合调查或者有立功表现的；
（三）主动采取措施，有效避免或者挽回损失、消除不良影响的；
（四）其他按照规定可以从轻、减轻处理的。
第十五条行政人员有本办法规定应当予以行政问责的情形，情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予行政问责。
行政人员在紧急情况下有本办法规定的应当予以行政问责情形，但尽到合理注意义务的，不予行政问责。
第十六条行政人员实施行政行为时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定、命令的意见；上级不改变该决定、命令，或者要求立即执行的，行政人员应当执行该决定、命令，执行的后果由上级负责，行政人员不承担责任；但是，行政人员执行明显违法的决定、命令的，应当依法承担相应的责任。
两人以上共同实施行政行为的，主办人员承担主要责任，协办人员承担相应责任；责任无法区分的，共同承担责任。
第十七条行政人员有本办法规定的违法违纪情形，受到行政问责，所在单位需要承担法律责任的，单位应当依法承担法律责任，不得以对行政人员的行政问责代替单位应当承担的法律责任。
第十八条对行政人员的考核、任用、奖励、表彰应当考虑其被行政问责的情况。
受到行政问责的行政人员，取消当年年度相关的考核评优和评选先进的资格。
第四章行政问责程序
第十九条对下列途径发现的行政人员应当行政问责的线索，按照管理权限初步核实后，对需要行政问责的，应当进行调查：
（一）上级或者本级人大常委会、人民政府的监督、检查；
（二）监察、审计、法制等行政部门的监督、检查；
（三）本单位的内部监督、检查；
（四）行政诉讼；
（五）行政复议；
（六）公民、法人和其他组织的投诉、控告、检举；
（七）公共媒体披露本办法规定的应当予以行政问责的情形且确有证据的报道；
（八）其他途径。
第二十条行政问责案件，应当自决定调查之日起3个月内作出行政问责处理决定。情况复杂的，经行政机关主要负责人批准，可以延长3个月。
对于事实清楚、不需要进行问责调查的行政问责案件，应当直接作出行政问责处理决定。
第二十一条调查行政问责案件，应当由两名以上工作人员进行。
调查处理行政问责案件，应当听取被调查的行政人员的陈述和申辩，并予以记录。对其合理意见，应当予以采纳；不予采纳的，应当说明理由。
第二十二条参与行政问责案件调查、处理的人员与被调查的行政人员是近亲属关系的，或者与被调查的行政人员有其他关系，可能影响案件公正处理的，应当提出回避申请；被调查的行政人员以及与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织有权要求其回避。
行政问责决定机关负责人的回避，由行政问责决定机关的上一级行政机关负责人决定；其他调查、处理人员的回避，由行政问责决定机关负责人决定。
行政问责决定机关或者行政问责决定机关的上一级行政机关，发现调查、处理人员有应当回避的情形，可以直接决定该人员回避。
第二十三条调查终结，应当形成调查报告并提出拟处理意见，经行政机关的监察（包括派驻监察机构）、法制、人事等工作部门主要负责人签字，提交行政机关领导成员集体讨论后，作出给予行政问责、免予行政问责或者撤销行政问责案件的书面处理决定。
第二十四条依照本办法第二十三条规定给予行政问责的，应当在行政问责处理决定书中载明下列内容：
（一）受到问责的行政人员的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况；
（二）违法违纪事实；
（三）处理结果和依据；
（四）不服行政问责处理决定的复核、申诉途径和期限；
（五）行政问责决定机关的名称、印章和作出决定的日期。
第二十五条行政问责处理决定书应当在3个工作日内送达受到问责的行政人员，并应当及时函告有关人力资源和社会保障部门。
有关机关要求处理或者公民、法人和其他组织实名投诉、控告、检举的，应当书面告知其处理结果。
行政问责处理决定应当在一定范围公开，对于造成恶劣社会影响的行政问责案件的处理决定，一般应当向社会公开。
第二十六条依照本办法规定应当给予行政问责的行政人员已调至其他行政机关工作的，原所在行政机关可以向其现任职行政机关提出处理建议，其现任职行政机关应当依法作出行政问责处理决定。
第五章复核申诉
第二十七条受到问责的行政人员对处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起30日内向作出处理决定的机关申请复核；对复核决定不服的，可以自收到复核决定之日起15日内向同级人力资源和社会保障部门或者作出该复核决定的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自收到处理决定之日起30日内直接提出申诉。
第二十八条行政机关应当自受理复核申请之日起30日内作出书面复核决定并送达申请人。
申诉受理机关应当自受理申诉之日起60日内作出申诉处理决定书并送达申请人和原处理机关；案情复杂的，可以适当延长，但延长时间不得超过30日。
复核、申诉期间不停止执行原问责处理决定。
受到问责的行政人员不因提出复核、申诉被加重处理。
第二十九条申诉受理机关审查认定原处理决定有错误的，原处理机关应当自收到申诉处理决定书后15日内予以纠正。
第三十条经复核、申诉认定行政问责处理决定错误，对行政人员造成名誉损害的，原处理机关应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法补偿。
第六章附则
第三十一条对经市或者区、县人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员予以停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职处理的，按照有关法律规定的程序办理。
第三十二条本办法自2011年10月1日起施行。
论我国现代公司法人治理
“三权分立——制衡”结构模式形成根因
殷 武*
（西北政法学院，西安，710063）
摘 要：公司法人治理结构是近些年来法学界、经济学界、企业界普遍关注的问题，我国《公司法》从立法上确立了公司法人治理的“三权分立——制衡”结构模式，本文试图对这一模式形成的根因予以分析。
关键词：公司法人治理 三权分立——制衡结构模式 法哲学 产权基础
一、我国现代公司法人治理的“三权分立——制衡”结构模式
公司法人治理结构这一问题，近些年来始终是公司法中的一个热点与难点[1]，也是法学界、经济学界、企业界普遍关注的问题。所谓公司法人治理结构（Corporate Governance Structure），也称之为公司治理结构，是指所有者，经营者和监督者之间透过公司权力机关（股东大会），经营决策与执行机关（董事会、经理），监督机关（监事会）而形成权责明确，相互制约，协调运转和科学决策的联系，并依法律、法规、规章和公司章程等规定予以制度化的统一机制[2]；通俗地讲，就是公司的领导和组织体制机构，通过治理结构形成公司内部的三个机构之间的权力的合理分配，使各行为人权责明确，相互协调，相互制衡的关系，保证公司交易安全，运行平稳、健康，使股东利益及利益相关者（董事、经理、监事、员工、债权人等）共同利益得到平衡与合法保护。
我国1993年12月29日颁布的《公司法》第三章第二节、第三节、第四节的规定，从立法上确立了我国现代公司法人治理的“三权分立——制衡”结构模式，公司法分别设立股东大会（第一百零二条），董事会（第一百一十二条），监事会（第一百二十四条）来分别行使决策权（第一百零三条），经营权（第一百一十二条），监督权（第一百二十六条）；即由股东组成的股东大会，并由其选举董事组成董事会，把公司法人财产权委托给董事会管理，董事会代表公司运作公司法人财产权并聘请经理等高级职员具体执行，同时股东大会与职工民主选举产生监事组成监事会，由其监督董事会，经理行使职权[3]，这样从立法上形成了我国现代公司法人治理的“三权分立——制衡”结构模式。
二、我国现代公司法人治理“三权分立——制衡”结构模式形成的根因
公司制是现代企业制度的一种有效组织形式，公司法人治理结构是公司制的核心[4]。我国现代公司法人治理“三权分立——制衡”结构模式的确立是现阶段经济发展的必然要求，该模式的形成是由现阶段公司治理的价值目标，产权基础所决定，在借鉴西方 “三权分立”学说及西方公司治理模式的经验基础上确立的。
1、公司治理的价值目标是“三权分立——制衡”结构模式形成的哲学基础
为什么要进行公司法人治理？即公司治理的价值目标是什么？这是研究公司法人治理必须解决的问题，它是进行公司治理，建立公司治理模式的前提条件。
哲学上，价值论就是研究客体有用性的理论，即客体有用于或满足主体需要的理论，它揭示由一定物质生活条件所决定社会效率，社会秩序，一定行为自由，一定正义理念，进而实现人们主观上所期望的价值。价值一定程度上讲即利益。公司治理所要实现的目标是通过促进利益各方协作，实现利益各方的激励相容，以达到维护股东和利益相关者（董事、经理、监事、员工、债权人）利益和实现公司的经营目标及社会公共利益，最终促进社会经济发展。因此公司法人治理所要实现的价值目标就是要揭示公司的制度性安排用于满足主体人需要的属性，在诸多有用性里，安全交易、公平正义、效率将成为公司治理所追求的价值目标。
（1）交易安全是公司治理的基础，这是由公司的商事特征所决定的。交易安全得不到保证，公司股东及其利益相关者的全部利益都得不到实现；没有交易安全，交易很难发生，公司就无法生存与发展；它也是公平、正义、效率等价值取向永久存续的前提。
（2）效率即利益，是公司治理的最高目标。公司治理就是要协调各种资本要素、管理要素、生产要素之间的关系；股东与公司的关系，股东与董事的关系，董事与经理的关系，公司与员工的关系，公司与债权人的关系，公司与政府的关系并使之高效运转，来实现股东及利益相关者的共同利益和公司的经营目标及社会公共利益。它使公司内外部的各种资源实现配置后的效率最大化，目的是为满足股东及利益相关者利益与社会公共利益的实现。
（3）公平与正义是公司治理的根本内容。公平、正义作为法律价值是人类理性永恒的追求。公司保护股东权平等原则，遵循利益与风险相一致的正义观念。公司法人治理实质上是在公平理念指引下，在股东及利益相关者利益、社会公共利益上寻找一个平衡点，使各自的利益在投入产出原则下实现社会正义。
我国现代公司法人治理的“三权分立——制衡”结构模式的确立是通过股东大会行使决策权，董事会、经理行使经营控制权，监事会行使监督权形成相互协调，相互监督、相互制衡的机制，最终是使公司能正常运转，交易安全；在公平、正义理念下，实现股东、利益相关者利益及社会公共利益的实现。交易安全、公平正义、效率也就成为“三权分立——制衡”结构模式形成的哲学基础。
2、股权、经营权、监督权与法人财产权的分离的产权现状是现代公司法人治理“三权分立——制衡”结构模式形成的经济基础。
公司是投资者的工具[5]。投资者（股东）出资设立公司的目的是利用公司这个工具为其实现利益，因其投资行为而产生两个主体、两种权利、两种责任。出资人将其财产投资公司后，即丧失了对该财产的所有权，作为丧失对其原财产所有权的对价，公司给予其股权，实现了股权与法人财产权的分离。股权与法人财产权相伴而生，又相互分离[6]，这一产权关系的重大变革是公司权力机关分立的前提和基础[7]。
随着经济的发展，社会对经营者的素质提出了更高的要求，古典公司股东所有权与经营权合二为一的结构难以适应经济发展的需要，股东不再参与经营而选举自己的代表管理公司，由董事会管理公司并由其聘任经理具体经营，管理层形成，实现了法人财产权与经营权的再次分离。现代公司运行是资本要素，管理要素，生产要素相互结合而实现各自主体利益的过程。在公司发展中，内部分散的各要素主体为实现自己的利益而斗争，最终形成股东、管理层、员工三大“利益集团”。管理层职业化后，其实际经营公司甚至完成控制公司，出现了“内部人控制问题[8]”，原本最大权利者的股东，对公司的控制与监督一步步开始弱化，最后只剩下股息请求权、剩余索取权了，相比管理层而处于弱势地位；同样，公司的运转情况与大量员工的命运息息相关，但员工没有决策权、经营权，只能投入自身的劳动，其利益一直处于股东、管理层控制之中，也处于劣势。股东、管理层也同样明白，没有员工的劳动，公司这台机器就永远无法运转；要想让公司这台机器运转良好，还必须努力关注和满足员工的利益；员工也处于自身利益要求，而主动参与公司的运转；只有资本要素、管理要素、生产要素三者很好的结合，公司运转才能正常。实现盈利最初的体现是法人财产的增加，此时，股东尽管相比管理层而处劣势，但仍改变不了他是公司最终所有人的地位，为保证其股息请求权、剩余索取权的实现，而与同样处于劣势的员工站在一起，共同行使对管理层从法人财产权而派生出来的监督权。这就形成了在法人财产权基础之上的股权、经营控制权、监督权的分离。为了平衡利益，由股东组成股东大会享有最终决定权——即决策权，由股东大会选举董事组成董事会享有经营管理权，并由其聘任经理主管经营事务，股东与员工共同组成监事会行使监督权，这样就形成了以法人财产权为基础，股权、经营权、监督权的三权分离产权状态。股东会、董事会、监事会三机关确立并行使决策权、经营权、监督权，形成三权分立与制衡的权力配制及约束结构，这是法律平衡股东及其利益相关者及社会公共利益的结果，形成适应我国公司法人治理结构的三权分离的产权结构模式.因此，以公司法人财产权为基础的三权分离的产权关系是我国现代公司治理“三权分立—— 制衡”结构模式形成的经济基础。
3、“三权分立”学说的引入是现代公司法人治理“三权分立——制衡”结构模式形成的思想基础。
我国《公司法》确立了股东大会、董事会、监事会三权分立与制衡的权力构造机制，充分体现了三权分立的思想，它来源于“三权分立”学说。所谓“三权分立”，是资产阶级国家政治制度的一项重要原则，即立法、行政和司法三种国家权力分别由三个不同机关掌握，各自独立行使，相互制约的制度。这一原则以十七、十八世纪资产阶级启蒙思想家洛克、孟德斯鸠等人的分权学说为基础。他们当时提出这一学说，是为了反对君主专制，要求建立资产阶级君主立宪制度，具有进步意义。资产阶级取的政权后，把它订入宪法，作为基本政治制度的一项基本原则确定下来。一般是议会行使立法权，内阁或总统行使行政权，法院行使司法权[9]。三权分立，是国家机关的分权形式，经过西方国家数百年的实践，说明它适应了资产阶级国家生存、发展的需要，有其生命力与制度合理性。公司作为独立主体的商事组织，也存在内部权力如何配置，如何分权问题，“如同一位著名的法学家所说的，公司法面临一个宪法问题：将某种宪法意义的形式加于公司经济之上的问题”[10]；吸收人类优秀的文化传统、思想、制度在现代公司治理中成为必要。我国《公司法》吸收了“三权分立”的思想，创设了股东大会、董事会、监事会三机关，分别行使决策权、经营控制权、监督权，形成“三权分立——制衡”的法人治理结构模式。
4、西方公司治理模式是我国现代公司法人治理“三权分立——制衡”结构模式形成的实践基础。
西方公司近400年的发展，公司治理方面制度健全，对我国立法极具借鉴意义。由于各国法哲学、历史传统、政治制度及其他条件的不同，各国的公司治理结构因而各不相同，大体上有三种模式：
（1）日本模式:
该模式下公司治理结构是股东大会、董事会、经理、监察人组成。股东大会决定董事、监察人的人选。特点是经营阶层（董事会、经理）决策的独立性强，基本不受股东直接影响，但易致内部人控制，因此，设监察人制度以抗衡。
（2）美国模式:
该模式的治理结构由股东大会、董事会和高层经营人员（首席执行官）组成的执行机构、公共会计师三部分组成。董事会是公司的法定代表机关和最高决策机关[11]。董事会主席不是法定代表人。特点是股权十分分散，一般股东与公司关系比较淡化；经理层有较大的独立性，但仍要受到股东强有力的制约。公共会计师由股东大会任命，对董事会、首席执行官的行为进行审核、监督，是对管理层控制权的监督。
（3）德国模式:
该模式下公司运营时，股东、董事会阶层和职工共同决定公司重大政策、目标和战略；监事会对董事会成员有任免权，决定公司的经营方针，投资方案等，监事会作用大；员工参与性强。特点是关注股东与利益相关者的共同利益。
三种模式各有其优缺点。三者都体现了决策权、经营控制权、监督权三种权力配置，只不过是权力配置的方式，分权的组织形式、侧重点及权力行使方式不同而已。三种治理模式体现其保护的股东利益也不尽相同，在德国模式中对员工利益的保护比日本、美国模式更为强列。尽管我国公司治理起步晚，但起点高。上述三种模式为我国现代公司法人治理提供了实践经验，在关注股东利益的同时，利益相关者（董事、经理、监事、员工、债权人）的利益也提到了议事日程。我国《公司法》在借鉴上述三种模式经验基础上，也确立了由股东组成的股东大会行使决策权，由股东大会选举产生的董事组成董事会及其聘任的经理行使经营控制权，为了抗衡管理层的控制权，为关注股东及职工利益，由股东、职工共同组成监事会共同行使对董事会经理的监督权。三种权力在配置过程中处于同等重要的地位，这样形成我国独特的现代公司治理的“三权分立——制衡”结构模式。
参考文献：
[1]江平、许冰梅，《论公司法的修改与完善》，人大复印资料《经济法学，劳动法学》，2002.7第4页。
[2]梅慎实，《现代公司治理结构规范运作论》，中国法制出版社，北京，2002.3，第8—9页。
[3]、[7]梅慎实，前揭书，第234页、第203页。
[4]见《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。
[5]叶林，《中国公司法》，中国审计出版社，1998版，第1页。
[6]郭富青，《公司法教程》，陕西人民出版社，1999版，第126—127页。
