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新《监察法》岂能混淆责权？

吴桥根


　　2010年6月25日，国家主席胡锦涛签发第三十一号主席令（见全国人大网http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1115/2010-06/25/content_1579551.htm），公布由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉（以下简称《监察法》）的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》（见全国人大网http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1115/2010-06/25/content_1579550.htm）将于2010年10月1日起施行。1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《监察法》（以下简称“老《监察法》”已于颁布主席令的当天根据《决定》作出相应修改并对条款顺序作相应调整重新公布（以下称修正版为“新《监察法》”。
取代运行了三年多的“老《监察法》”，“新《监察法》”新在哪里，涉及每一个监察机关及其监察人员、监察对象以及广大的社会公众，极有必要切实清楚。在认真学习内化之中，笔者发现了一个问题——新《监察法》竟然存在责权混淆的条文！
责权混淆的问题缘起于《决定》的第五条、第八条。第五条第二款规定：“增加一款，作为第二款：‘监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作’”。第八条规定：“增加一条，作为第二十七条：‘监察机关应当依法公开监察工作信息’”。
增加上述一款、一条的背景，新华网的报道内容足以阐明。据新华网北京6月22日电（记者陈菲、吴晶）（见新华网http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1115/2010-06/22/content_1577718.htm）报导，“在22日提交全国人大常委会审议的《监察法（草案）》过程中，有的常委会委员和地方提出，推行政务公开，保障人民群众的知情权，是推动依法行政的重要举措，为保证这一制度更好地执行，建议增加监察机关监督政务公开情况的规定；与此相对应，建议增加有关监察结果公开的规定。据此，全国人大法律委员会经同内务司法委员会和国务院法制办、监察部研究，建议将修正案有关条款修改为“监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作。”并在第四章监察机关的权限中增加一条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息”。很显然，站在保障人民群众的知情权角度看，在“老《监察法》的基础之上”增加确保政务公开的规定实在是一项进步，堪称一大突破。
笔者发现的问题是，上述一款、一条竟被放错了位置。“监察机关按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作”被置于“新《监察法》”第十八条第二款，第十八条属于第三章监察机关的职责； “监察机关应当依法公开监察工作信息”作为“第二十七条”则属于“新《监察法》”第四章监察机关的权限。换言之，“新《监察法》”在处置监察机关“监督公开”、“自身公开” 政务的关系方面摆错了“职责”与“权限”的位置。
稍有汉语常识的人都知道，“职责”与“权限”在很大程度上是相对的。“职责”的含义是“职务和责任” [1] （P1750）。“责任”有二个义项[1] （P1702），其一是“分内应做的事”，其二是“因没有做好分内应做的事而应承担的过失”。“权限”的含义是“职权范围” [1] （P1130），其关键点在于“职权”。“职权”的含义是“职务范围内的权力” [1] （P1750）。“权力”也有二个义项[1] （P1130），其一是“政治上的强制力量（如“国家权力”），其二是“职责范围内的支配力量”。具体联系到《监察法》文本，“按照国务院的规定，组织协调、检查指导政务公开和纠正损害群众利益的不正之风工作”无疑是“新《监察法》赋予监察机关的“职权”而非“职责”；相对应地，“依法公开监察工作信息”则无疑属于监察机关的“职责”而非“职权”。全国人大作为国家最高权力机关，在政务公开赋予监察机关的“责”、“权”方面犯了一个责权混淆的常识性的低级错误，实在是怎么也说不过去的。
在发现并证明了“新《监察法》”存在两错——此处的“两错”也可以说是“一错”——其实是一个问题的两个方面——之后，笔者极想表达二个观点。一是强烈呼吁全国人大能够本着有错必纠和特事特办的原则，抢在2010年10月1日施行之前将已犯错误改正过来再颁布正式文本；二是知错不改只能一次——牢牢记住本次被混淆了的错误留待下次修正时再次修正过来。




参 考 文 献
[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编. 现代汉语词典（第六版）.北京：商务印书馆.2008.


四川省阿坝州人民政府


阿坝州人民政府关于印发《阿坝藏族羌族自治州州本级财政投资项目预算评审管理办法》的通知

阿府发〔2008〕7号



各县人民政府，州直各部门，卧龙管理局：

　　《阿坝藏族羌族自治州州本级财政投资建设项目评审管理办法》已经十届州人民政府第14次常务会议研究通过，现印发，请遵照执行。




二００八年一月十一日



阿坝藏族羌族自治州州本级
财政投资建设项目评审管理试行办法



　　第一条 为了加强财政投资建设项目预算管理, 规范财政投资评审行为, 提高财政资金使用效益, 根据《中华人民共和国预算法》和《基本建设财务管理规定》等法律法规的规定,结合阿坝州实际,制定本试行办法。

　　第二条 本试行办法适用于州本级预算单位实施的财政投资项目和州委、州人民政府决定的其他需要评审的建设项目。

　　第三条 本试行办法所称财政投资项目是指上级专项补助、国债资金和州本级财政一般预算、基金预算、财政专户管理，暂未纳入专户景区门票收入等资金以及需要州人民政府承担还本付息责任的各种融资财政性资金投资建设的项目以及州委、州人民政府决定的其他需要评审的建设项目。

　　第四条 财政投资项目评审是财政职能的重要组成部分,是运用专业技术手段对财政投资项目建设全过程进行政策性、技术性评审管理的基础环节。

　　第五条 州财政局是财政投资评审机构的行政管理单位。州财政投资评审咨询中心(以下简称评审中心)是具体行使财政投资评审职能的专职机构，主要职责是: 工程预（概）算评审、工程投标清单报价的最高限价审定、重点建设工程项目投资监管、工程决算造价评审、工程决（结）算评审和主管行政机关交办的其他评审事项。

　　第六条 财政投资评审机构开展财政投资评审业务主要依靠自身力量进行，评审中心在加强社会中介机构评审业务管理的前提下，可聘请社会中介机构参与财政投资评审。建设项目评审工作所发生费用由财政投资评审机构支付，不得向建设项目单位收取任何费用。

　　第七条 参与财政投资评审工作的社会中介机构按政府采购程序，实行公开方式招标确定。建设项目单位不得自行委托中介机构参与项目评审工作。

　　第八条 财政投资评审机构开展财政投资评审业务所需经费由财政预算统筹安排。
　
　　第九条 项目建设按照“先评审,后预算”的原则确定。上级财政安排预算的项目按上级规定办理，州本级财政安排预算的项目按以下要求办理：

　　（一）项目建设单位的建设项目经州人民政府批准后，由项目建设单位编制建设方案，内容包括建设规模、建设内容、建设标准、投资概算、资金来源、初步设计、施工图设计和选址规划等，填报项目预算申报书并附相关材料，向州财政局书面申请项目预算评审。评审的内容包括项目的建设程序、建筑安装工程预算、设备投资预算、待摊投资预算和其他投资预算。财政评审中心出具评审报告，评审结果作为确定项目投资总额、安排基本建设项目预算的依据；

　　（二）10万元以上房屋、建筑物修缮改造项目由项目单位编制修缮改造方案、投资概算，填报项目预算申报书并附相关材料，向州财政局书面申请项目预算评审，评审结果作为安排预算的依据。

　　第十条 按照“先评审、后招标”的原则进行招投标。招投标包括基本建设工程招投标和政府集中采购项目招投标。

　　项目建设单位在制作招投标文件时，应将制作招投标文件和计算的控制价，在发布招标公告前送财政评投资审中心评审，由评审中心出具评审报告。项目实施单位依据项目审批部门核准的招投标方案（或比选备案）文件、按财政投资评审报告作为招投标的最高限价，依法进行工程、项目建设的招投标（或比选）活动，并以招投标中标价（或比选中选价）作为签订施工合同依据。

　　第十一条 项目建设单位应将招标文件和协商一致的设计合同、地堪合同、施工合同在未正式签订前，送评审中心审核，项目实施单位按审核意见签订合同。

　　第十二条 项目建设单位应严格执行项目建设方案和财政项目预算。

　　第十三条 项目建设过程中，因特殊情况变更设计、增加工程造价的，应报州财政局进行预算评审。增加的工程造价预算超过原评审预算10%以上的，项目法人单位应将变更方案和资金落实情况报州人民政府审定，批准后方可组织实施。
　
　　第十四条 财政投资项目按照“先评审，后拨款”的原则支付资金。基本建设项目和50万元以上房屋、建筑物修缮改造项目，由项目单位按工程进度填报工程进度申请表，经审核后按不超过已完工程量的80%支付工程款。项目单位在支付工程款时，应监督施工方全额支付农民工工资，确保不发生拖欠农民工工资的情况。

　　第十五条 项目单位除预留质保金外，还应预留工程总预算的20%作为工程尾款，待工程竣工验收合格、决算审查（结算）批复后，再按规定与施工单位办理结算。

　　第十六条 有下列情形之一的，财政部门应停止支付资金：

　　（一）有重大工程质量问题；

　　（二）未经批准擅自改变建设内容和标准；

　　（三）未按本办法规定进行财政投资项目评审的。

　　第十七条 项目单位应按照基本建设财务制度与会计核算的规定，及时准确地编报基本建设财务报表。

　　第十八条 项目竣工决算（结算）评审的内容：项目工程决算是否控制在概（预）算范围内；工程量计算、定额套用与换算、费用与费率计取是否合理、准确。

　　第十九条 项目竣工初验后30日内，施工单位应向建设单位提供完整的竣工决算（结算）书和相关资料。项目单位收到竣工决算（结算）书后应及时整理工程有关资料（竣工财务决算包括竣工财务决算报表和竣工财务决算说明书），在10日内将竣工决算（结算）书报州财政局，州财政局对工程竣工决算（结算）进行评审，并批复决算（结算）。

　　第二十条 项目单位应根据基本建设财务管理规定，严肃财经纪律，实事求是地编制项目竣工财务决算。在编制项目竣工财务决算前，应认真做好各项清理工作。清理工作主要包括基本建设项目档案资料的归集整理、账务处理、财产物资盘点核实及债权债务的清偿，做到账账、账证、账表相符。

　　第二十一条 项目竣工财务决算实行“先审核、后批复决算”原则。州财政局收到项目单位编制的项目竣工财务决算后应及时进行审核，并及时批复。

　　第二十二条 项目单位凭财政部门批复的竣工决算文件办理固定资产登记。

　　第二十三条 本试行办法由州财政局负责解释。

　　第二十四条 本试行办法自发布之日起施行。