安阳市人民政府关于印发安阳市企业国有资产监督管理暂行办法的通知
河南省安阳市人民政府
安阳市人民政府关于印发安阳市企业国有资产监督管理暂行办法的通知
安政〔2007〕72号
各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
现将《安阳市企业国有资产监督管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○七年九月二十九日
安阳市企业国有资产监督管理暂行办法
第一章总则
第一条为建立健全我市企业国有资产监督管理体制，加强国有资产监督管理，进一步发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，根据《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》及其他有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条市人民政府代表国家出资的国有及国有控股、国有参股企业（以下统称所出资企业）的国有资产的监督管理，适用本办法。
国家、省对企业国有资产监督管理有特殊规定的，依照其规定执行。
第三条本办法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。
第四条市人民政府代表国家对所出资企业国有资产履行出资人职责，享有所有者权益，实行出资人权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的管理体制。
市人民政府授权安阳市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）依法履行出资人职责，对企业国有资产进行监督管理。
所出资企业应当接受市国资委依法实施的监督管理，不得损害出资人的合法权益，并对经营的国有资产承担保值增值责任。
第五条所出资企业的国有资产监督管理，实行政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、政企分开、所有权与经营权分离。
市国资委不行使政府社会公共管理职能，市政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。
所出资企业享有国家法律、行政法规规定的经营自主权。
第六条市国资委对企业国有资产采取直接监管和委托监管两种方式进行监督管理。
第二章市国资委职能
第七条市国资委代表市人民政府履行出资人职责的企业和负责监督管理的国有资产范围，由市人民政府确定、公布，并报省人民政府国有资产监督管理机构备案。
第八条市国资委履行下列主要职责：
（一）根据市人民政府授权对企业的国有资产履行出资人职责；通过统计、稽核等手段对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人权益。
（二）贯彻落实国有资产管理的法律法规，制定有关制度；指导全市国有企业改革、重组和国有企业的现代企业制度建设。
（三）推动全市国有经济结构和布局的战略性调整，研究发展大型企业和企业集团的政策措施，审核国有企业发展战略和规划，指导国有企业实施战略性改组。
（四）代表市人民政府向所出资企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。
（五）依照法定程序对国有及国有控股企业负责人进行考核、任免，并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。
（六）拟订和执行全市国有资本金基础管理的有关政策、制度和办法；研究制定国有股权管理办法；研究提出国有资本金预决算编制和执行方案；拟订国有资本金保值增值的考核指标体系；组织实施国有资本金权属的界定、登记、划转、转让、纠纷调处等；负责监缴所监管企业国有资本金收益。
（七）负责国有资本金的统计分析，提供有关信息，组织建设国有资本金统计信息网络；贯彻国有企业清产核资的方针政策，拟订相关制度和办法；组织实施所出资企业清产核资工作。
（八）依法对县（市、区）企业国有资产管理进行宏观指导。
第九条市国资委应当依法维护所出资企业的法定经营自主权，除依法履行出资人职责外，不得干预企业生产经营活动。
第十条市国资委每年向市人民政府报告企业国有资产监督管理工作、国有资产保值增值状况，并及时报告其他重大事项。
第三章企业负责人管理
第十一条市国资委依照市委、市政府有关规定，任免或者建议任免下列企业负责人：
（一）任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他负责人；
（二）任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其董事会提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；
（三）依照公司章程，提出向国有控股公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等人选的建议；
（四）依照公司章程，提出向国有参股公司派出的董事、监事人选。
第十二条市国资委应当与任命的企业负责人签订经营业绩考核责任书，根据经营业绩考核责任书对企业负责人进行年度考核和任期考核，并严格执行薪酬管理制度。
第十三条市国资委依照国家和省、市的规定，拟定国有企业收入分配制度改革的指导意见，调控所出资企业工资分配的总体水平；确定国有及国有控股企业负责人的薪酬；依据考核结果决定对所出资企业派出的企业负责人的奖惩。
第四章企业重大事项管理
第十四条市国资委负责审批所出资企业中的国有独资企业和国有独资公司的重组、股份制改造方案及国有独资公司的章程。
第十五条市国资委依照法定程序决定所出资企业中的国有独资企业和国有独资公司的分立、合并、解散、破产、增减资本、发行公司债券、利润分配等重大事项。其中重要的国有独资企业和国有独资公司分立、合并、解散、破产的，报市人民政府批准后实施。
第十六条市国资委决定所出资企业的国有股权转让。但转让全部或者部分股权致使国家不再拥有控股地位的，应当报经市人民政府批准后实施。
国有股权转让依法须报经上级机关批准的，依照法定程序报批。
第十七条所出资企业中的国有控股公司、国有参股公司的股东会、董事会决定公司的分立、合并、解散、破产、增减资本、发行公司债券、任免企业负责人等重大事项时，市国资委派出的股东代表、董事，应当按照市国资委的指示发表意见，行使表决权。
第十八条所出资企业中的国有及国有控股企业的重大投资、融资项目及对外担保、收购、租赁行为，经市国资委审核同意后，再按法定程序报批或办理相关手续。必要时对投资决策进行后评估。
第十九条市国资委依照国家和省、市人民政府的规定，审批所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项。
第二十条市国资委依法组织协调所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的兼并、破产，并配合有关部门做好职工安置等工作。
第二十一条市国资委可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。
被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产进行经营管理和监督，并承担企业国有资产的保值增值责任。
第二十二条市国资委经市人民政府同意，报省人民政府批准，可以成立国有独资资产经营公司，授权经营企业国有资产。
第五章企业国有资产管理
第二十三条市国资委依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、国有资本收益预算管理、产权交易监管、清产核资、资产损失认定与核销、不良资产管理与处置、资产统计、综合评价等基础管理工作。
市国资委协调处置所出资企业之间的国有资产产权纠纷。
第二十四条企业下列资产依法界定为国有资产：
（一）本级人民政府及其部门以各种形式对企业的投资及其收益；
（二）国有独资企业、国有独资公司的资本金、资本公积金、盈余公积金、公益金、未分配利润以及用于转增资本公积金的资本盈余；
（三）国有独资企业、国有独资公司接受馈赠形成的资产；
（四）国有控股公司、参股公司的国有资本及其按参股比例应分得的股息、红利、资本公积金、未分配利润；
（五）国有独资企业、国有独资公司国有资产的自然增值，以及国有控股公司、参股公司资产的自然增值按参股比例应分得的部分增值；
（六）以国有资产担保承担投资风险借贷创办的企业及各类经济组织的净资产或积累；
（七）依法应界定为国有资产的其他企业资产。
第二十五条所出资企业按下列规定向市国资委办理企业国有资产产权登记：
（一）开办国有及国有控股、国有参股企业，由所出资企业申办国有资产产权占有登记；
（二）所出资企业分立、合并及其名称、住所、法定代表人、企业组织形式变更、企业国有资产增减、出资人发生变动的，由所出资企业申办国有资产产权变动登记；
（三）所出资企业撤销、解散、破产或企业国有资产全部转让后不再设置国有股权的，由原所出资企业申办国有资产产权注销登记；
（四）依法应当登记的其他情形。
第二十六条市国资委依照国家和省、市规定，负责企业国有资产审计评估机构选定、过程管理和结果核准备案管理工作。
第二十七条所出资企业的国有资产产权（含政策性破产、重大资产）转让，严格依照国务院国资委、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》和《河南省企业国有产权转让监督管理办法》的规定进行，市国资委依法实施监督管理。
企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律、法规等另有规定的，从其规定。涉及国有资产产权，拟通过增资扩股实施改制的企业，参照国有资产产权转让办法进行。
第六章企业国有资产监督
第二十八条市国资委代表市人民政府向所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司派出监事会，向所出资企业中的国有控股公司、国有参股公司派出监事，并向国有控股公司提出监事会主席人选建议；负责监事会的日常管理工作。
市国资委根据国务院《国有企业监事会暂行条例》，制定所出资企业监事会管理制度。
第二十九条监事会以财务监督为核心，根据国家法律、行政法规的规定，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。
市国资委对派出的监事会实行年度考核和重大工作失误责任追究制。
第三十条所出资企业应当加强内部监督和风险控制，依照国家规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度。
市国资委负责指导国有企业法律顾问工作。
第三十一条市国资委依照国家规定的指标体系、评价标准和工作程序，通过定量定性对比分析，对所出资企业一定营运期间的经营效益及其经营者的业绩作出综合评价。评价结果作为对企业负责人进行考核的依据。
第三十二条所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司应当按规定向市国资委报告国有资产统计报告、财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。国有控股、参股企业应当按规定向市国资委报告国有资产统计报告。
企业年度财务报告应当经过具有合法资质的中介机构出具审计结论。
第七章 企业国有资产委托监管
第三十三条市国资委可以委托市有关部门，在一定期限内，代表市国资委，依法对一定范围内的企业国有资产进行监督管理。
代表市国资委对企业国有资产进行监督管理的市有关部门，以下统称“市国有资产委托监管部门”。被委托监管的企业，以下统称“委托监管企业”。
第三十四条委托监管企业的范围为：市政府确定市国资委监管所出资企业范围以外的市直部门管理的市属国有及国有控股、国有参股企业。
第三十五条市国有资产委托监管部门应当明确主管领导、专门机构和人员，依法对委托监管企业国有资产进行监督管理，建立健全监督管理制度。
市国资委依法对市国有资产委托监管部门的国有资产监督管理工作进行指导和监督。
第三十六条市国有资产委托监管部门应当支持委托监管企业依法自主经营，不干预委托监管企业正常的生产经营活动。
第三十七条委托监管企业对其经营管理的企业国有资产承担保值增值责任。
第三十八条市国有资产委托监管部门应当按照有关规定，负责委托监管企业国有资产监督管理的以下工作：
（一）协助、配合市国资委开展有关国有资产监督管理工作；
（二）建立委托监管企业负责人经营业绩考核和薪酬管理制度，与委托监管企业负责人签订业绩目标合同，根据业绩目标合同对委托监管企业负责人进行年度考核和任期考核，并依据考核结果，决定对委托监管企业负责人的任免和奖惩；
（三）依法对委托监管企业的发展战略规划、重大投融资活动、股份制改造、修改公司章程、增减注册资本、变更公司形式、清算、对外担保等企业重大事项进行决策；
（四）批准委托监管企业投资设立的重要子企业的重大事项；
（五）依法对委托监管企业的财务、生产经营活动进行监督，并按照市国资委制定的国有资产保值增值指标体系和经济运行考核指标体系，维护国有资产出资人的权益；
（六）负责指导和推动委托监管企业中的国有及国有控股企业加强内部监督和风险控制，建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度；
（七）定期接受委托监管企业中的国有独资企业、国有独资公司关于财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况的报告；
（八）市国资委委托的其他工作。
第三十九条市国资委应当按照有关规定，负责委托监管企业国有资产监督管理的以下工作：
（一）负责委托监管企业国有资产基础管理工作；
（二）对委托监管企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、申请破产和解散进行审核，并按审批权限报请市人民政府或市企改办批准；
（三）决定委托监管企业及其所属的重要子企业的国有产（股）权转让。其中，受托监管企业转让全部国有产（股）权或者转让部分国有产（股）权致使国家不再拥有控股地位的，报市人民政府批准；
（四）对委托监管企业国有资产产权交易进行监督管理；
（五）监督管理的其他事项。
第四十条市国有资产委托监管部门应当每年定期向市国资委报告委托监管企业的国有资产监督管理工作、国有资产保值增值状况和其他重大事项。
第四十一条市国有资产委托监管部门和委托监管企业及其相关人员的法律责任，适用本办法相关规定。
第四十二条委托监管的期限由市人民政府确定。
第八章县（市、区）企业国有资产监管
第四十三条县（市、区）人民政府对所属企业国有资产的监督管理工作，可以参照本办法有关规定执行。
第四十四条市国资委依法对县（市、区）国有资产监督管理工作进行指导和监督。
第四十五条县（市、区）要定期向市国资委报告本县（市、区）企业国有资产监督管理工作、国有资产运营和保值增值状况以及其它重大事项。
第九章责任追究
第四十六条对所出资企业违反国有资产产权登记、资产评估、产权交易、统计评价等有关规定的，由市国资委依照国家规定予以处罚。
第四十七条所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司未按照规定向市国资委报告财务状况、生产经营状况、国有资产保值增值状况的，予以警告；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予纪律处分。
第四十八条所出资企业中的国有及国有控股企业的负责人滥用职权、玩忽职守，造成企业国有资产损失的，应当承担赔偿责任，依法给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 对企业国有资产损失负有责任受到撤职以上纪律处分的国有及国有控股企业的企业负责人，5年内不得担任任何国有及国有控股企业的企业负责人；造成企业国有资产重大损失或被判处刑罚的，终身不得担任任何国有及国有控股企业的企业负责人。
第五十条市国资委违反本办法，造成企业国有资产损失或者其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章附则
第五十一条本办法之前市各级行政机关制定的有关企业国有资产监督管理的规范性文件与本办法不一致的，按照本办法执行。
第五十二条市国资委根据本办法制定国有资产监督管理具体实施细则。
第五十三条本办法未尽事宜，按照国家、省、市有关法律、法规和规章执行。
第五十四条本办法自公布之日起实施。
2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志十一届全国人大四次会议上庄重宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。党的十八大报告中强调要进一步完善中国特色社会主义法律体系。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，我国行政法律体系建设也取得了巨大成就，形成了行政法律制度的基本框架，总体解决了有法可依的问题。但法律的生命在于实施，有法必依、执法必严、违法必究的问题显得更为突出和紧迫，成为广大人民群众普遍关注和反应强烈的问题。本文着重分析我国目前行政法律实施存在的问题及原因，并相应提出对策和建议，以期对进一步完善我国行政法律体系有所裨益。
一、我国行政法律体系建设所取得的成就
法律体系是指一国的全部现行法律规范，按照一定的标准和原则，划分为不同的法律部门而形成的内部和谐一致，有机联系的整体。当代中国的法律体系由宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉程序法共七个法律部分所构成。改革开放以来，行政法律制度从无到有，逐步健全，适应了快速发展的社会经济进步和政府法治建设需要，已经成为我国新兴的耀眼的朝气蓬勃的部门法律。
《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》和《公务员法》等法律出台，表明我国行政组织和人员法律制度框架的确立；《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法实施条例》等法律法规相继出台，标志着我国行政监督与救济法律制度框架的建立；《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》、《政府信息公开条例》、《行政强制法》等规范行政机关共同行政行为的综合性法律法规以及大量规范行政机关某一管理领域行政行为的专门性法律法规也相继颁布实施；《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等法律及配套行政法规、地方性法规、规章也相继出台。这种以法律为纲，法规、规章项配套的行政法律体系，表明我国行政法律体制度框架已基本形成，做到了行政管理有法可依。
二、我国行政法律实施中存在的问题及原因分析
在我国，大部分的法律都是由行政机关执行，其中多数行政管理行为直接涉及相对人的权利义务。只有行政机关等享有行政职权的机关全面正确地履行法律规定的各项职能，才能实现我国法治政府的建设目标。近年来，依法行政工作被高度重视，依法行政建设取得了重要进展。但法律实施难是中国法治建设长期面临的难题，行政领域内存在的问题也比较突出。解决这些突出问题，需要更进一步强化行政法律实施的效果。目前，行政法律实施主要有以下问题。
（一）法律规定本身需要进一步完善
如《行政许可法》第13条，先前草案中所规定的“不得设定行政许可”的禁止性文句，被“可以不设行政许可”的的授权性语句所取代。虽然立法旨在通过该条文收缩行政许可权，但是“可以”一词则同时意味着也可以设定行政许可。设与不设行政许可，成为了行政许可机关自由裁量的事项，这样的条文本身使该条文的规范机制丧失殆尽。还有《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，虽然经过最高院若干司法解释的扩充，受案范围有所扩大，但就总体规定而言，受案范围仍然太窄，特别是关于抽象行政行为被排除在行政受案范围之外等弊端，无法满足当下社会相对人日益高涨诉权的要求。
（二）法律的操作性不强
受“立法宜粗不宜细”的主导思想影响，我国许多法律规定过于原则抽象，缺乏可操作性。有些立法调研、论证、利益协调等准备不足，导致实施中难以到位或操作困难。以法律责任为例，责任是充分保障权利的基础，违法不究必然导致有法不依。《行政处罚法》第55-59条规定了给予行政处分的责任形式，但没有规定给予何种形式的行政处分，如何给予行政处分，既体现不出法律的明确性，也导致了行政机关的自由裁量权过大。这样的立法模式在我国行政法律规定中占很大比例，导致法律的操作性不强，从而进一步影响了法律的实施效果。
（三）配套法律法规不健全
行政法律的实施需要配套法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方规章的完善，如果配套法规不健全，法律较为原则的规定难以实施。《行政许可法》、《行政处罚法》等法律，大都是只作出规范性、原则性的要求，不可能对每一个内容都作出详尽操作性的规定。由于配套法律制度不健全，导致实施过程中存在各种问题。例如，2010年《国家赔偿法》修订中在35条确立了精神损害赔偿制度，《国家赔偿费用管理条例》、《人民检察院国家赔偿工作规定》虽对国家赔偿制度作了进一步的规定，但在精神损害抚慰金的计算标准、计算方法、追偿制度等方面未作规定，配套法律的缺失致使国家精神损害赔偿案件在适用中面临诸多困境，导致精神损害国家赔偿实施的无序和艰难。
（四）行政公职人员法律观念与意识淡薄
法律思维是指人们对于法律的认识态度，从法律的立场出发思考和认识社会的方式，运用法律解决问题的具体方法，是受法律意识和法律技术影响的一种认识社会现象的思维方法。造成法律实施不尽如人意的原因较多，其中公职人员特别是领导干部的宪法意识和法治观念淡薄、长官意志浓厚、官本位风气盛行是一个深层次的原因。部分公职人员有的习惯人治，认为法治无用；有的认为法律只是一种工具，是否运用法律取决于是否有必要和有利；有的将法律主要用于对人而不是对己，主要用于治老百姓而不是治权治官。
（五）行政相对人的法律意识较为薄弱
随着行政法治进程的不断推进，相对人的法律意识有了很大提高，群众监督行政执法，行政复议、行政诉讼、行政赔偿案件数量也逐年上升。但整体来看，行政相对人通过法律救济权益的意识还相对薄弱，在合法利益受到不法行为侵害后，由于法律知识欠缺、迷信信访制度、害怕遭到行政机关报复等原因，不知道、不愿意、不敢通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等方式救济自己的合法权益，进而影响了行政救济法律的实施。
三、完善我国行政法律实施的对策
我国处于社会转型矛盾凸显期，社会管理创新和社会矛盾化解成为我国当前面临的重要任务，行政法律的责任更重，法律实施的任务还相对艰巨。
（一）继续完善行政立法，提高立法质量、完善配套法律制度
社会主义行政法律体系的形成是社会主义法治建设的产物。行政立法虽然取得了巨大成就，建立起了行政法律体系的基本框架，但是《行政征收法》、《行政补偿法》、《行政程序法》等法律还尚未出台。在新的历史起点上，完善中国特色社会主义行政法律体系难度更大，任务更艰巨，我国的行政立法工作应当从数量型立法向质量型立法转变。我们要进一步提高立法的质量，注重科学立法与民主立法，注重法制的统一。进一步完善立法听证制度和专家论证制度，扩大民众参与范围和深度，科学界定立法理念，深入研究影响行政立法实施的机制性障碍，深化行政管理体制的改革，规范完善规范性文件的软法效应，使行政立法能够在现实中真正发挥法治功能。配套法律制度的完善也是提高法律实施的具体依据。我们应该进一步完善行政处罚法和许可法的监督制度和责任追究制度，完善信息公开配套法律制度，完善国家赔偿法的精神损害赔偿等法律配套制度，使法律的规定得到详尽的落实；规范行政自由裁量权，防止权力滥用和腐败现象的产生，提高行政法律实施的效果。
（二）提高行政执法能力建设，不断提高队伍素质
徒法不足以自行，行政法律能否真正实现其价值，取决于公众认知度和社会环境，更取决于执法人员的法律适用的效果。法律适用的过程，就是执法人员运用法律知识和业务知识，通过思维活动与理性判断，把法律规定正确适用于执法活动的过程。因此，合格的执法人员是保障法律正确实施的前提，高素质的工作人员是增强行政法律实施的关键。我们要高度重视培养执法人员坚定的理想信念；加强执法队伍科学化和规范化管理，探索完善行政执法人员管理制度；加强领导干部学法用法的实效，加强干部能力建设；加强执法人员培训，提高执法能力和水平；推进工作作风和廉政建设，建立健全反腐倡廉长效机制，不断提高执法队伍的公信力；加强文化建设，营造健康向上、特色鲜明的行政执法文化氛围；提高执法人员的职业神圣感；重视基层执法队伍建设和基层能力建设。
（三）培育群众法律意识和素养，形成学法守法用法的社会氛围
行政机关通过公正、高效、廉洁的工作机制，及时、有效地实施行政管理，人民群众的配合也必不可少。我们应该充分发挥法治宣传和教育职能，培育群众的法律意识和法治素养，培养全体公民自觉守法的行为意识，形成自觉学法守法用法的社会氛围；教育广大群众依法表达诉求，学会运用法律手段解决矛盾纠纷，监督行政执法，不迷信人治，用法律武器维护自身合法权益。
（四）强化责任追究，完善监督机制
