公民诉讼代理制度是我国三大诉讼法确立的一项重要制度,发挥着不可或缺的作用。由于对公民诉讼代理管理规范不到位，在诉讼中存在大量的公民非法诉讼代理现象，由此带来了大量的社会问题，应当高度重视，积极治理。
一、公民非法诉讼代理的界定
在谈公民非法诉讼代理界定之前，先明确法律对公民诉讼代理的规定。除律师担任诉讼代理人外，三大诉讼法对一般公民担任诉讼代理人作出了明确规定：《中华人民共和国民事诉讼法》规定，当事人的近亲属、工作人员或者当事人所在社区、单位、有关社会团体推荐的公民可以被委托为诉讼代理人；《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，刑事诉讼案件当事人的监护人、亲友、所在单位或者人民团体推荐的人可以被委托为诉讼代理人（不包括犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人）；《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民的近亲属或者所在单位、社会团体推荐的人以及经人民法院许可的其他公民，可以接受委托为诉讼代理人。关于公民诉讼代理，虽然三大诉讼法作出了不尽相同的规定，但是对公民担任诉讼代理人都不同程度的作出限定。除上述具备法定条件的公民以外，一般公民从事诉讼代理，则构成公民非法诉讼代理。
二、公民非法诉讼代理的表现形式
公民非法诉讼代理现象在现实中以各种不同形式大量存在，或披着合法外衣、或遮遮掩掩、或明目张胆。
一是公民在法律服务机构中从事非法诉讼代理。一般公民没有取得法律服务执业证书在律师事务所或者其他法律服务机构中从事法律服务，有的自称法律工作者，有的自称律师。还应注意的一种情况是，持有某法律服务所的法律工作者执业许可证在律师事务所从事法律服务，称自己为某某律师事务所律师，这显然也是非法诉讼代理的一种情形，因为律师事务所是没有法律工作者的，只有执业律师。上述情况都是由于法律服务机构为其提供便利条件的原因。
二是公司律师、企业法律顾问从事非法诉讼代理。公司律师、企业法律顾问是专为所在公司从事法律服务的人员，不得利用其身份和便利条件在社会上从事法律服务。但是有大量的公司律师、企业法律顾问在社会上以公民身份从非法诉讼代理。
三是以推荐证明为掩盖进行非法诉讼代理。利用法律规定“社会团体、当事人所在单位推荐的公民可以被推荐担任代理人”的规定，找有关推荐单位开具推荐函，作为被推荐的公民，披着推荐代理的合法外衣从事非法诉讼代理。
四是假冒与当事人的身份关系进行非法诉讼代理。采取虚报、提供虚假身份证明，冒充与当事人是亲属关系，以当事人的亲属、工作人员身份参加诉讼。
五是直接以个人名义经常性地从事非法诉讼代理。利用有的法律关于“经人民法院许可的公民可以代理诉讼”的宽泛规定，以及司法人员不重视代理人身份审查的情况，借机从事非法诉讼代理。
三、公民非法诉讼代理的危害
公民诉讼代理中，作为诉讼代理人的公民主要是当事人的近亲属、所在单位和团体推荐的人，与委托人之间存在一定的关系，一般会尽心尽力尽到义务，发挥维护当事人权利的作用。但是公民非法诉讼代理中，作为代理人的公民与当事人不具有上述关系，没有管理和约束，缺乏相应的职业道德素质和专业知识，不但难以保证当事人的利益，而且还会带来一系列的问题。其对社会带来的问题，不可小觑。
一是扰乱了法律服务市场秩序。法律只规定律师事务所等专门法律服务机构的律师等专业人员可以依法进行有偿诉讼代理服务。公民非法诉讼代理，多为有偿服务，造成法律服务市场秩序混乱，影响了正常的法律服务业地健康发展。
二是扰乱了正常的司法秩序。公民非法诉讼代理，往往是因缺乏专业知识，代理诉讼过程中不凭法律专业知识，靠关系办案，成为滋生腐败的重要原因，影响司法公正，损害司法机关以及政法干警的形象。缺乏约束，肆无忌惮，采取伪造证据等非法手段实现诉讼目的，妨碍正常的诉讼，扰乱正常的诉讼秩序，损害了公平与正义，成为虚假诉讼、恶意诉讼、不诚信诉讼发生的重要原因。
三是损害当事人的利益。公民非法诉讼代理，由于不具备专业的法律知识，不可能胜任代理事务，当事人的权益难以保障。非法收取当事人的财物，造成当事人无端财物浪费，有的收受财物的数额远远超过委托律师支出的正常费用，造成当事人经济负担，当事人会因此迁怒法院，对社会产生不满。利用代理身份挪用侵占当事人争议财产，谋取不当利益，恶意与对方串通，损害当事人利益，败坏了社会风气。
四是影响社会稳定。由于不具备专业法律服务人员的道德素质，往往会挑讼，无理激化矛盾，致使出现不应有的大量上诉、申诉，甚至上访，浪费了大量的诉讼资源，劳民伤财，影响社会和谐稳定。
四、公民非法诉讼代理的治理对策
公民非法诉讼代理不是顽疾，只要高度重视，提高认识，协调一致，完善法律，加大力度，加强舆论宣传，壮大健康的法律服务市场，就一定会把公民非法诉讼代理现象治理好。
一是完善法律，为治理非法诉讼代理打牢制度基础。第一，修法统一诉讼代理人的范围和条件规定。鉴于三大诉讼法对公民诉讼代理的条件限制不统一，如现行的《中华人民共和国行政诉讼法》仍规定经人民法院许可的公民可以担任诉讼代理人，没有规定基层法律服务工作者可以担任诉讼代理人，与民事诉讼法规定不一致，实践中不便于司法工作人员的审查，并且对这一规定的存在，给非法从事诉讼代理者以可乘之机。三大诉讼法对公民诉讼代理人的限制性规定只是技术性规范，完全可以作出完全相同的规定，便于司法实践操作。建议将三大诉讼法关于诉讼代理人的范围条件统一修改为：“下列人员可以被委托担任诉讼代理人：律师、基层法律服务工作者；当事人的监护人、近亲属、工作人员；当事人所在社区、单位、有关社会团体推荐的公民。正在执行刑罚或者依法被剥夺人身自由的人，不得担任诉讼代理人。”第二，增加对诉讼代理人进行审查的条款。明确规定，司法机关有义务对参加诉讼的人员进行资格审查，对审查的程序、内容作出规定。同时规定没有尽到审查义务导致出现非法诉讼代理的，作为案件的重大程序瑕疵，成为案件申请再审、发回重审的一项法定理由，督促司法人员就像审查当事人身份一样严格审查代理人是否适格。第三，增加对公民非法诉讼代理的制裁条款。明确规定，对于提供虚假证明材料或者不具备诉讼代理条件的人员代理诉讼，一律说明情况，禁止其参加诉讼；对于明知或者故意不具备条件参加诉讼者，以妨碍诉讼依法进行处罚；对于为非法诉讼代理提供条件的法律服务机构，函告相关司法行政机关依法对相关法律服务机构进行依法处理，处理结果附卷；对于推荐单位以及出具虚假证明的单位按照妨碍诉讼依法进行处罚，防止单位为非法从事法律服务的人员提供便利。
二是建立联动协调机制，形成统一治理非法诉讼代理的合力。治理公民非法诉讼代理是一项系统工程，不单纯是哪一个部门的问题，需要各有关单位协调统一治理，方能取得成效。首先由政法委牵头建立法院、检察院、公安机关、司法行政机关的统一协调机制，统一研究、部署和落实治理公民非法诉讼代理。其次研究制定统一的公民诉讼代理审查标准和审查要求，便于司法机关在工作中正确把握正常的公民诉讼代理的尺度，区分非法诉讼代理。再就是建立统一评查机制，进行定期、不定期的检查，督促相关单位严格执行公民诉讼代理的审查把关工作，杜绝非法代理。
三是严格措施，加大对非法诉讼代理的治理力度。一方面整顿律师事务所、法律服务所、法律援助机构，依法清理在这些机构从事公民非法诉讼代理者。对以律师名义进行非法诉讼代理的，依法进行清理、处罚。另一方面对社会非法代理进行清理，坚决取缔法非诉讼代理。另外，司法机关严格落实对公民诉讼代理的审查制度，加大力度，拒绝非法诉讼代者参与诉讼，让非法代理没有空间。
四是加大法制宣传力度，提高公民法制意识。加大宣传力度，一方面大力宣传诉讼代理的法律规定，让群众真正明白诉讼代理制度，知道公民代理不允许有偿服务，经济困难无力委托代理人可以申请法律援助。另一方面从反面进行宣传，让群众知道非法诉讼代理的危害，同时震慑妄图进行非法诉讼代理者。
五是壮大发展法律服务业，满足不同层次群众的法律服务需求。目前，法律服务部门主要有律师事务所、法律服务所、法律援助机构。应当充分发展律师服务业，满足不同层次群众对法律服务的需求，特别是让经济困难无力聘请律师者能够获得法律援助，让所有群众能够有条件、有能力获得所需的法律服务，从而使非法诉讼代理没有市场。
（作者单位：山东省蒙阴县人民法院）
民政部关于转发财政部、国家税务总局《关于企业所得税若干优惠政策的通知》和《关于对福利企业、学校办企业征税问题的通知》的通知
民政部
民政部关于转发财政部、国家税务总局《关于企业所得税若干优惠政策的通知》和《关于对福利企业、学校办企业征税问题的通知》的通知
民政部
各省、自治区、直辖市民政厅（局）：
最近，财政部、国家税务总局发布了《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字（94）001号）和《关于对福利企业、学校办企业征税问题的通知》（财税字（94）003号），分别对社会福利企业享受企业所得税、流转税优惠的有关问题作了规定。现将这两个通知转发
给你们，请会同财政、税务部门认真贯彻执行。
财政部国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知
财税字〔1994〕001号 1994年3月29日
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
根据《中华人民共和国企业所得税暂行条例》中规定的原则，对原企业所得税优惠政策中，属于政策性强，影响面大，有利于经济发展和维护社会安定的，经国务院同意，可以继续执行。现通知如下：
一、经税务机关审核，符合下列条件的企业，可按下述规定给予减税或免税优惠：
（一）国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业，减按15％的税率征收所得税；新办的高新技术企业自投产年度起免征所得税两年。是指：
1．国务院批准的高新技术产业开发区内的企业，经有关部门认定为高新技术企业的，可减按15％的税率征收所得税。
2．国务院批准的高新技术产业开发区内新办的高新技术企业，自投产年度起免征所得税两年。
（二）为了支持和鼓励发展第三产业企业（包括全民所有制工业企业转换经营机制举办的第三产业企业），可按产业政策在一定期限内减征或者免征所得税。具体规定如下：
1．对农村的为农业生产的产前、产中、产后服务的行业，即，乡、村的农技推广站、植保站、水管站、林业站、畜牧兽医站、水产站、种子站、农机站、气象站，以及农民专业技术协会，专业合作社，对其提供的技术服务或劳务所取得的收入，以及城镇其他各类事业单位开展上述技
术服务或劳务所取得的收入暂免征收所得税。
2．对科研单位和大专院校服务于各业的技术成果转让，技术培训，技术咨询，技术服务，技术承包所取得的技术性服务收入暂免征收所得税。
3．对新办的独立核算的从事咨询业（包括科技、法律、会计、审计、税务等咨询业）、信息业、技术服务业的企业或经营单位，自开业之日起，第一年至第二年免征所得税。
4．对新办的独立核算的从事交通运输业、邮电通讯业的企业或经营单位，自开业之日起，第一年免征所得税，第二年减半征收所得税。
5．对新办的独立核算的从事公用事业、商业、物资业、对外贸易业、旅游业、仓储业、居民服务业、饮食业、教育文化事业、卫生事业的企业或经营单位，自开业之日起，报经主管税务机关批准，可减征或者免征所得税一年。
6．对新办的三产企业经营多业的，按其经营主业（以其实际营业额计算）来确定减免税政策。
（三）企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在五年内减征或者免征所得税。是指：
1．企业在原设计规定的产品以外，综合应用本企业生产过程中产生的，在《资源综合利用目录》内的资源作主要原料生产的产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税五年。
2．企业在利息本企业外的大宗煤矸石、沪渣、粉煤灰作主要原料，生产建材产品的所得，自生产经营之日起，免征所得税五年。
3．为处理利用其他企业废弃的，在《资源综合利用目录》内的资源而新办的企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税一年。
（四）国家确定的“老、少、边、穷”地区新办的企业，可在三年内减征或者免征所得税。是指：
在国家确定的革命老根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区新办的企业，经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税三年。
国家确定为贫困县的农村信用社在一九九五年底前可继续免征所得税。
（五）企业事业单位进行技术转让，以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训的所得，年净收入在30万元以上的，暂免征所得税。是指：
企业事业单位进行技术转让，以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训的所得，年净收入在30万元以下的暂免征所得税；超过30万元的部分，依法缴纳所得税。
（六）企业遇有风、火、水、震等严重自然灾害，可在一定期限内减征或者免征所得税。是指：
企业遇有风、火、水、震严重自然灾害，经主管税务机关批准，可减征或者免征所得税一年。
（七）新办的劳动就业服务企业，当年安置待业人员达到规定比例的，可在三年内减征或者免征所得税。是指：
1．新办的城镇劳动就业服务企业，当年安置待业人员超过企业从业人员总数69％的，经主管税务机关审查批准，可免征所得税三年。当年安置待业人员比例的计算公式为：
当年安置待业人员人数
当年安置 ＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－×100％
待业人员比例 企业原从业人员总数＋当年安置待业人员人数
2．劳动就业服务企业免税期满后，当年新安置待业人员占企业原从业人员总数30％以上的，经主管税务机关审核批准，可减半征收所得税二年。当年安置待业人员比例的计算公式为：
当年安置待业人员人数
当年安置待＝－－－－－－－－－－－－×100％
业人员比例 企业原从业人员总数
3．享受税收优惠的待业人员包括待业青年、国有企业转换经营机制的富余职工、机关事业单位精简机构的富余人员、农转非人员和两劳释放人员。
4．劳动就业服务企业从业人员总数在该企业工作的各类人员，含聘用的临时工、合同工及离退休人员。
（八）高等学校和中小学校办工厂，可减征或者免征所得税。是指：
1．高等学校和中小学校办工厂、农场自身从事生产经营的所得，暂免征收所得税。
2．高等学校和中小学举办各类进修班、培训班的所得，暂免征收所得税。
3．高等学校和中小学享受税收优惠的校办企业，必须是学校出资自办的、由学校负责经营管理、经营收入归学校所有的企业。下列企业不得享受对校办企业的税收优惠：
（1）将原有的纳税企业转为校办企业；
（2）学校在原校办企业的基础上吸收外单位投资举办的联营企业；
（3）学校向外单位投资举办的联营企业；
（4）学校与其他企业、单位和个人联合创办的企业；
（5）学校将校办企业转租给外单位经营的企业；
（6）学校将校办企业承包给个人经营的企业。
4．享受税收优惠政策的高等学校和中小学的范围仅限于教育部门所办的普教学校，不包括电大、夜大、业大等各类成人学校，企业举办的职工学校和私人办的学校。
（九）民政部门举办的福利生产企业可减征或者免征所得税。是指：
1．对民政部门举办的福利工厂和街道办的非中途转办的社会福利生产单位，凡安置“四残”人员占生产人员总数35％以上，暂免征收所得税。凡安置“四残”人员占生产人员总数的比例超过10％未达到35％的，减半征收所得税。
2．享受税收优惠政策的“四残”人员的范围盲、聋、哑和肢体残疾。
3．享受税收优惠政策的福利生产企业必须符合下列条件：
（1）具备国家规定的开办企业的条件；
（2）安置“四残”人员达到规定的比例；
（3）生产和经营项目符合国家产业政策，并适宜残疾人从事生产劳动或经营；
（4）每个残疾职工都具有适当的劳动岗位；
（5）有必要的适合残疾人生理状况的安全生产条件和劳动保护措施；
（6）有严格、完善的各项管理制度，并建立了“四表一册”（企业情况表、残疾职工工种安排表、企业职工工资表、利税分配使用报表、残疾职工名册）。
（十）乡镇企业可按应缴税款减征10％，用于补助社会性开支的费用。不再执行税前提取10％的办法。
（十一）水利工程管理单位取得的收入在“八五”期间免征所得税。是指：
水利工程管理单位利用自身拥有的自然资源，从事种植业、养殖业、旅游业（不包括独立核算的宾馆、饭店、招待所）取得的所得、进行农产品初加工所取得的所得和服务于水利工程自身的建筑业所得，在一九九五年底以前象征收所得税。
（十二）对地质矿产部所属的地质勘探单位的所得，在一九九四人底以前减半征收所得税。
（十三）新成立的对外承包公司的境外收入免征五年所得税的政策，可以执行到一九九五年底。
（十四）生产副食品的企业在“八五”期间减征或免征所得税。是指：
1．对专门生产酱油、醋、豆制品、腌制品、酱、酱腌菜、糖制小食品、儿童食品、小糕点、果脯蜜饯、果汁果酱、干菜调料（不包括味精）和饲料加工的企业，在一九九五年底以前减半征收所得税。
2．对新办的某些食品工业企业，在一九九五年底以前免征所得税一年。
3．对专门生产婴、幼儿食品和直接供应大、中、小学生的快餐、方便食品的企业或车间，其产品不进入市场，实行内部供应价格，在一九九五年底以前免征所得税。
4．对新恢复的传统名特食品企业，在一九九五年底以前减半征收所得税。
（十五）对新办的饲料工业企业，在一九九五年底以前免征所得税。
二、在以上优惠政策自一九九四年一月一日起执行，凡是属于原优惠政策延续的，享受优惠政策企业的减免税期限应连续计算。
三、在以上优惠政策规定的减免幅度和期限内，省级税务机关（分局、地方局）可以根据本地的实际情况，制定具体规定，报财政部、国家税务总局备案。
四、除《中华人民共和国创业所得税暂行条例》及以上优惠政策外，其他的优惠政策一律废止。各地区、各部门一律不得越权制定企业所得税的优惠政策。
财政部、国家税务总局关于对福利企业学校办企业征税问题的通知
财税字〔1994〕003号 1994年3月29日
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、税务局：
根据国务院领导同志1993年12月28日指示精神，1993年12月29日，以国税明电〔1993〕076号明传电报对民政部门、街道、乡镇举办的社会福利生产企业（以下简称福利企业）和学校办企业征收增值税、消费税、营业税问题进行了明确，发给各地。现印发给你
们，请继续遵照执行。
一、福利企业和学校办企业从1994年起，均应按规定依法缴纳增值税、消费税、营业税。
二、原福利企业和学校办企业享受的流转税优惠政策仍然保留，由税务机关采取先征税后返还的办法。即：福利企业和学校办企业，在规定的纳税期内如实申报，填开税票解放缴入库。同时，由税务机关填开收入退还书，将已征税款返还给纳税企业。税务机关应按月统计上报实际返还
退税情况。对福利企业和学校办企业生产销售属征收消费税的产品，不得减免消费税、增值税。
三、税务机关和有关主管部门要对福利企业和学校办企业进行一次全面检查，凡不符合规定标准的福利企业和挂靠学校管理的假学校办企业，一律不得享受税收优惠照顾。
1994年4月19日
