造林质量管理暂行办法
国家林业局
造林质量管理暂行办法
国家林业局
2002年4月17日
第一章 总则
第一条 为加强造林质量管理，提高造林成效，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国防沙治沙法》等有关法律、法规，制定本办法。
第二条 国有、国有集体合作、集体的造林，必须执行本办法；对国际合作、外资、私营企业和个人的造林管理，可参照执行。法律、法规另有规定的除外。
第三条 坚持质量第一的原则。按照全面质量管理的要求，实行事前指导、事中检查、事后验收的三环节管理，健全组织机构，规范管理制度，建立简便易行、科学有效的造林质量、技术管理和质量保证体系，提高造林管理水平，确保造林质量与成效。
第四条 实行造林全过程质量管理制度。将人工造林、更新造林全过程分解为规划、总体设计、年度计划、作业设计、种子准备、整地栽植、抚育管护等主要工序，并对各工序进行检查验收。
第五条 造林工序及检查验收，按照国家、行业标准和国家有关造林技术规定、办法执行；凡前述标准、规定和办法未涉及的，或经国务院林业行政主管部门批准有特殊规定的造林项目，参照项目或地方标准、规定和办法执行。
第六条 实行技术培训分级负责和持证上岗制度。造林主要工序及检查验收的相关人员，要先培训、后上岗。凡列为林业行业关键岗位的，必须在省级以上林业行政主管部门认定的关键岗位培训单位接受专门培训，持国务院林业行政主管部门监制的林业行业《关键岗位上岗资格证》上岗。
第七条 自然保护区的造林工程，暂由自然保护区按其总体规划及保护工作的实际需要安排，由林业行政主管部门负责检查验收。
第二章 计划管理
第八条 各级林业行政主管部门应根据本行政区经济、社会和生态环境建设需要及森林资源状况提出林业长远规划。县级林业行政主管部门根据本县的林业长远规划，组织编制植树造林规划，确定各造林责任部门和单位的造林绿化责任，报县级人民政府批准并下达责任通知书。
第九条 年度造林计划编制实行“自下而上、上下结合”的编制方法。各级林业行政主管部门依据植树造林规划及有关工程规划和实施方案，编制年度造林建议计划并逐级上报。国务院林业行政主管部门对各省年度造林建议计划汇总审核后报国家计委，申请下达年度造林计划。
第十条 年度造林计划一经下达，必须严格执行，任何单位不得擅自变更。如确需变更，需报原审批部门批准。
第十一条 地方人民政府负责组织并完成辖区内植树造林规划和年度造林计划确定的任务；县级人民政府林业行政主管部门(国有森工企业，下同)对本行政区域(施业区，下同)内当年造林情况应当组织检查验收。
第三章 设计管理
第十二条 造林项目要严格按照国家规定的基本建设程序进行管理，由具备资质的单位按批准的建设项目组织设计，按设计组织施工，按标准组织验收。各级林业行政主管部门要会同有关部门加强对造林项目实施方案、总体设计、作业设计等编制的组织指导，保证设计与施工的质量。要实行造林项目设计质量负责制，依法对各类设计进行管理。
第十三条 人工造林作业设计必须在施工作业上一年度、人工更新造林作业设计应在整地前3个月内，由县级林业行政主管部门委托有资质的调查设计单位或专业技术队伍编制完成，报地级林业行政主管部门审核同意后组织实施，并报省级林业行政主管部门备案，作为检查验收依据。
作业设计一经批准，不得随意变更；确需变更的，必须由建设单位提出申请，委托设计单位作出相应修改后，报原批准部门重新审批。没有作业设计或作业设计未经批准的，不得组织实施。
第十四条 造林作业设计以批准的造林总体设计、工程实施方案和上级下达的年度造林计划为依据，以县为单位分项目编制，以造林小班为作业设计单元。造林作业设计文件包括作业设计说明书、作业设计表和作业设计图:
(一)作业设计说明书。主要包括基本情况、设计原则与依据、范围与布局、造林技术设计、种苗设计、森林保护及配套基础设施施工设计、工作量与投资预算、效益评价、管理措施等；
(二)作业设计表。包括基本情况表、造林作业设计一览表及汇总表、分树种种苗需求量表、森林保护及配套基础设施年度作业设计表、投资预算表等；
(三)作业设计图。包括以地形图为底图的造林小班设计图(1/5000或1/10000)和位置图(1/25000或1/50000)、造林模式示意图、森林保护及配套基础设施施工设计图等。
第十五条 加强森林保护及配套基础设施建设，做到同步规划、同步设计、同步施工、同步验收。认真搞好森林火灾的预防和森林病虫鼠害的预测、预报、防治、监测、检疫工作，积极采取生物措施，降低森林火灾、森林病虫害的发生率和成灾率，减少森林灾害损失。
第十六条 生态公益林建设禁止大面积纯林设计，提倡混交林设计。新造林原则上单个无性系集中连片营造面积不得超过20公顷，单块纯林面积不得超过200公顷，与纯林相邻小班必须更换树种或营造混交林。
第十七条 严格实行造林作业设计检查验收与审查批复制度。各级林业行政主管部门要对外业调查、内业设计予以详尽的检查与验收，确保设计成果质量。
第四章 种子管理
第十八条 认真贯彻落实《种子法》，建立健全林木种子生产、经营许可证制度，严格种子检验、检疫，保证种子质量。
本办法所称林木种子(简称种子，下同)，是指林木的种植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果实和根、茎、苗、芽、叶等。
第十九条 坚持适地适树适种源、良种壮苗的原则。推行种子质量负责制，加强种子质量的监督检查管理，把好种子质量关。提倡就地造林就近育苗，实行定点育苗、合同育苗、定向供应；必须在树种(品系)适生区内调运种子。
第二十条 严格实行种子分级制度。生产单位要按有关规定对种子进行分级；种子质量检验机构要对种子进行检验，确定种子质量等级，核发种子质量检验证；达不到国家、行业或地方规定种用标准的，不得用于造林；经检疫和验收合格方可用于造林。
第二十一条 要确保种子生产数量和质量。国家重点生态建设的造林项目，要优先使用经国家或省级审定的林木良种或种子生产基地生产的种子，要根据工程设计所要求的等级使用种子；任何部门和单位不得购买、使用无种子生产许可证、种子经营许可证、良种使用证、种子质量检验证、植物检疫证(简称“五证”，下同)的单位或个人生产的种子。
第二十二条 新品种(含品系等)的引进必须按林木引种程序，经过一个轮伐期以上引种试验成功，并通过国家或省级林木良种审定委员会审定(或认定)的林木良种方能大面积应用生产。
自然保护区的实验区需要实施人工造林的，不得引进非本地物种及新品种（含品系等）。
第五章 施工管理
第二十三条 坚持分类经营、定向培育、科学栽植、精心管护的原则。推广应用先进科技成果和实用技术，大力发展优良乡土树种，提倡营造混交林(包括人工天然混交林)。
第二十四条 强化造林作业工序管理。清林整地、栽植覆土、补植抚育等每项作业都要在监理人员或技术人员(现场员)的指导监督下进行。对作业质量不合格的，要责令立即返工，做到造林作业全过程质量管理与控制。
第二十五条 采用穴状、鱼鳞坑、带状等整地方式，保留原生植被，防止水土流失。坡度25度以上禁止全垦整地。因特殊情况确需炼山整地的，必须经县级以上人民政府或授权单位批准，并采取安全措施，在森林特别防火期内禁止炼山整地作业。
第二十六条 要认真做好起苗、分级、运输、假植、栽植等各生产工序的管理，按有关规程、标准、细则所规定的生产程序实施作业，保证苗木的形态、生理、活力指标，努力避免苗根暴露时间过长、苗木失水、栽植不规范等严重影响成活的现象发生。
第二十七条 要认真做好造林后的补植补播工作。凡当年造林成活率达不到国家规定合格标准的需补植补播地块，要在下一年度内进行补植补播，使其尽快达到国家规定合格标准。
第六章 抚育管护
第二十八条 要全面加强新造林地的抚育管护工作，严格执行造林作业设计文件要求的生产作业内容和规格标准，及时实施扩穴培土、割灌除草、浇水施肥、清沙等抚育作业。
第二十九条 地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强新造林地保护；督促有林的和林区的基层单位，划定护林责任区，配备专职或兼职护林员，建立护林公约，组织群众护林。
第三十条 全面推行新造林地管护责任制，做到管护措施到位、管护人员到位、管护经费到位、管护责任到位。积极推行个体承包经营管护责任制。管护责任制以合同的方式与管护单位或承包者的利益挂钩，实行奖励与惩罚结合。
第七章 工程项目管理
第三十一条 国家投资的林业重点工程的造林项目实行工程项目管理；地方投资造林工程项目参照工程项目进行管理。
第三十二条 推行造林工程项目招投标制度或技术承包责任制度。国家单项投资在50万元以上的种子或基础设施等建设项目，实行招投标；推行有资质的造林专业队 (工程队或公司，下同)承包造林；其它造林项目可由县级林业行政主管部门做好组织、指导、监督和提供技术咨询服务等工作，实行技术承包。
第三十三条 造林专业队的资质条件根据承担工程量的大小分别由省、地、县级林业行政主管部门按以下条件及有关规定进行审查认定，并实行年审制度。造林专业队必须具备以下基本条件：
(一)有从事营造林工作3年以上经历，且具有林业中级以上技术职称或相当学历的人员2名以上；
(二)取得林木种苗工、造林更新工等林业行业职业资格鉴定证书的技术工人3名以上；
(三)持有法人营业执照。
第三十四条 实行造林目标管理责任制。国家、省、地、县四级林业行政主管部门逐级签订造林目标管理责任状，每年考核一次，兑现奖惩。项目负责人是造林质量的第一责任人，要把造林质量作为考核负责人业绩的主要内容。
第三十五条 实行造林合同制管理。造林工程项目建设单位与承建单位或个人签订造林合同，合同文本由各省根据本地实际情况统一作出规定，但合同内容必须明确造林面积、作业方式、造林时间、技术要求、质量标准、验收程序、双方的权利和义务、违约责任及其它需要约定的事项。
第三十六条 造林合同一经签订，不允许擅自转包或分包。各级林业行政主管部门对本辖区内所发现的擅自转包或分包行为要及时进行调查处理；不调查、不处理的，其上一级林业行政主管部门要追究该主管部门及有关领导人员的责任。
第三十七条 造林合同执行过程发生合同纠纷时，由建设单位与承建单位或个人协商解决；协商不能解决的，任何一方都可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。
第三十八条 推行造林工程项目监理制。国家单项投资50万元以上的造林工程项目，逐步实现聘请有造林监理资质的单位，对承建单位的造林施工质量进行全过程的监理，确保按作业设计进行施工和每个造林环节的施工质量符合设计要求。未实行造林监理的，县级林业行政主管部门要委派专业技术人员现场指导、监督，实行技术承包责任制。
第三十九条 从事造林监理人员必须持有国务院林业行政主管部门颁发的上岗证。
第四十条 造林监理单位应按委托监理合同规定，向建设单位提交监理旬报、月报、季报、年报和工程质量、投资方面的统计报表、情况报告等。造林工程项目竣工验收后，造林监理单位向建设单位提交监理总结报告。
第四十一条 推行造林报帐制管理。要把造林资金使用与实际完成造林工作数量和质量挂钩。可采取预拨造林资金或由实施单位全额垫付，以县为单位，依据造林检查验收结果分期分批报帐。
(一)造林结束后，林业行政主管部门组织检查验收，签发《施工合格证》(附件1)，依据《施工合格证》支付造林总费用的50%；
(二)造林当年，林业行政主管部门组织检查验收，签发《造林质量合格证》(附件2)，依据《造林质量合格证》支付造林总费用的30%；
(三)第2年，林业行政主管部门组织检查验收，签发《抚育管护作业质量合格证》(附件3)，依据《抚育管护作业质量合格证》支付造林总费用的10％；
(四)第3年，林业行政主管部门组织检查验收，签发《造林验收合格证》(附件4)，依据《造林验收合格证》支付造林总费用的10％。
第八章 检查验收管理
第四十二条 实行造林质量指导监督、检查验收制度。林业行政主管部门要依据有关标准、规定对造林作业数量和质量，实行严格的质量监督与检查验收。
第四十三条 实行造林项目检查验收制度。造林检查验收包括年度检查、阶段验收、竣工验收。
(一)年度检查：分别由国家、省、地、县，定期对所管造林工程项目建设情况进行全面或按比例检查；
(二)阶段验收：每3—5年为一个阶段，由县、地、省、国家自下而上逐级进行验收；
(三)竣工验收：造林工程项目全面完成后，在县、地、省逐级完成验收的基础上，国务院林业行政主管部门会同国家有关部门共同组织竣工验收。
第四十四条 检查验收主要内容：作业设计、苗木标准、造林面积、建档情况、混交类型以及“五证”等。具体考核指标为作业设计率、苗木合格率、面积核实率、成活率、面积合格率；抚育率、管护率、混交率；保存率；建档率、检查验收率以及生长情况、病虫危害情况、森林保护和配套设施施工情况等。
第四十五条 检查验收程序：
(一)县级自查。造林当年，以各级人民政府及其林业行政主管部门下达的造林计划和造林作业设计作为检查验收依据，县级负责组织全面自查，提出验收报告报地级林业行政主管部门，地级林业行政主管部门审核后，报省级林业行政主管部门。
(二)省级(地级)抽查。在县级上报验收报告的基础上，地级林业行政主管部门严格按照造林检查验收的有关规定组织抽样复查，省级林业行政主管部门根据实际需要组织抽样复查或组织工程专项检查，汇总报国务院林业行政主管部门。
(三)国家级核查。根据省级上报的验收报告、统计上报的年度造林完成面积，国务院林业行政主管部门组织对造林进行核(检)查，纳入全国人工造林、更新实绩核查体系中，并将核(检)查结果通报全国。
第四十六条 检查验收方法。采取随机、机械、分层抽样等方法进行抽样，被抽中的小班，以作业设计文件、验收卡等技术档案为依据，按照造林质量标准，实地检查核对，统计评价。
国家级核查比例实行县、省两级指标控制的办法，即以县为基本单元，核查县数量比例不低于10％，所抽中的县抽查面积不低于上报面积的5％；以省为单位计算，抽查面积不低于上报面积的1％。省级（地级）检查，在保证检查精度的原则下，由各地根据实际情况自行确定。
第四十七条 各级林业行政主管部门要设立举报电话和举报信箱，认真受理举报电话和信件，自觉接受社会、舆论和群众监督。根据群众举报和有关部门或新闻单位反映的问题，按照事权划分原则，林业行政主管部门可牵头组成检查组进行直接检查。
第九章 信息档案管理
第四十八条 国家、省、地、县要建立科技支撑和实用技术应用保障体系，加强技术培训，积极应用最新的实用科技成果，完善效益监测和评价体系，完成年度监测工作。
第四十九条 要逐步建立国家、省、地、县四级造林质量管理信息系统，实行信息化和网络化管理。要积极推广应用地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)技术(简称“3S”技术)，提高造林管理水平。县级以上林业行政主管部门要按照有关规定及时、准确、全面逐级上报当年造林执行情况。
第五十条 实行造林档案管理制度。各级林业行政主管部门要严格按照国家档案管理的有关规定，及时收集、整理造林各环节的文件及图面资料，建立健全造林技术档案。国际合作、外资、民营、私营等投资的造林项目也要建立档案，报当地林业行政主管部门备案。
第十章 奖惩管理
第五十一条 各级林业行政主管部门在造林项目实施过程中，对造林质量先进集体和个人予以表彰奖励，激励广大干部职工积极投入造林绿化工作，提高造林质量。
第五十二条 实行造林质量检查验收通报制度。凡因人为原因出现下列情况之一的，国务院林业行政主管部门将给予通报，并视情节轻重，对造林工程项目进行缓建、停建或调减。
(一)未经批准随意变更造林任务和建设内容的；
(二)使用无“五证”或使用假、冒、伪、劣种子造林的；
(三)不按国家标准、规程进行造林设计或不按技术规程组织施工的；
(四)欺上瞒下、虚报造林数量和质量，未按计划完成造林任务的；
(五)挤占、截留、挪用造林投资的；
(六)地方配套资金不能按时足额到位，严重影响造林进度和质量的；
(七)在检查验收中弄虚作假的；
(八)未达到国家规定的造林质量标准的。
第五十三条 因人为原因造成造林质量事故的，依照《国家林业局关于造林质量事故行政责任追究制度的规定》，追究有关人员的责任。
第十一章 附则
第五十四条 各省、自治区、直辖市林业行政主管部门根据本办法，制定本辖区的实施细则，报国务院林业行政主管部门备案。
第五十五条 飞播造林(治沙) 执行《全国飞播造林(治沙)工程管理办法》(试行)。
第五十六条 封山(沙)育林及人工促进天然更新、森林抚育(含低质林改造)和森林管护，可参照本办法执行。
第五十七条 本办法由国家林业局负责解释。
第五十八条 本办法自发布之日起施行，凡与本办法不符的，以本办法为准。
基层法院法官权益保障问题：困境、原因与出路
尹振国
“法律借助法官降临尘世”，法官是活的法律，是法律的化身、是正义的象征，是社会公平正义的最后守护神。
法院是法律帝国的首都，法官是法律帝国首都的守护者。在我国的法院体系中，处于“塔底层”的基层法院数量最多。根据《法院组织法》的规定，县（旗）、自治县、不设区的市市辖区设基层法院。目前，基层法院的数量占据全部法院数量的80%，3000多个基层法院设立的上万个人民法庭又将触角延伸到社会的各个角落，构筑成法院与社会广泛联系的网络；基层法院法官人数最多，占全国法官总数的80%；基层法院审理的案件最多，占全国法院审理案件总数的80%，且有90%以上的民事案件是由基层法院审理的。⑴ 因此，基层法院法官是我国法官的主体，也是建设社会主义法治国家的主体。长期以来，基层法院法官在打击犯罪、保护人民合法权益、维护社会稳定方面做出了杰出的贡献。
但是，近年来，基层法院法官的人身权利受侵害的事件呈逐年增长的趋势。据统计，2003年上半年，江苏省已发生80多起暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官的事件。而在近5年来，全国范围内侵害法官人身权利的案件更是触目惊心：江苏被告人周美凤、胡信根暴力上访，用硫酸伤害法院工作人员；无锡基层法院女法官的徐娜遭当事人报复被连砍十几刀；贵州的女法官蒋庆被长期帮教的罪犯杀死在家中；湖南永兴县原告方在法院制造爆炸时间，造成法官一死两伤；北京丰台已离婚当事人驾车撞击法官；河南法官贾爱玲因不徇私情被诬告入狱265天；云南会泽一被执行人对法官行凶，造成法官一死一伤；广东四会市法官莫兆军因被告人不服判决自杀而被捕；桂林某县法院法官黎朝阳在看守所被打死……侵害基层法院法官其他合法权益的事件更是数不胜数。随着越来越多侵害基层法院法官合法权益事件越来越多，基层法院法官成为高危行业，维护社会公平正义的法官却成为“刀尖上的舞者”，成为披着强者外衣的弱势群体。
在中国，基层法院法官与基层群众接触最多；在社会的转型期，各种矛盾纠纷都涌向基层法院，随着诉讼费用的降低、民事诉讼法的修改，在可预见的将来，基层法院受理的案件会逐年增加，基层法院法官办案压力大，而法官因办案累死的新闻频见于报端（如《湖南法官彭顺安累倒在案头》、《河北省“百日会战”期间某县一法官累得突发脑溢血》）。在中国，基层法院政治地位低，法官物质待遇差也是不争的事实。相对于上级法院的法官，基层法院法官维护自己合法权益可利用的各种资源少（政治、经济、法律等资源）、维权成本更大、而维权成功率更小，加上缺少相应保障基层法院法官合法权益的机制，基层法院法官更容易成为被侵害的对象（媒体的报道也证实了这一点），许多人（包括基层法院法院和欲从事基层法院工作者）几乎视做基层法院法官为畏途，而基层法院法官人才流失的现象也越来越严重，不仅是中西部地区，而且在经济最为发达的广东、浙江等省也出现了“法官荒”。⑵
“徒法不足以自行”，依法治国，建设社会主义法治国家关键靠法律人才。没有法律人才，推进法官职业化、依法治国只是一句空话。基层法院法官没地位，合法权益受到侵害不仅仅是法官个人的事情，而且是关系到法律地位、司法权威的大事。倒下去的不仅是法官，而且是司法权威。“法律必须被信仰，否则形同虚设”，苏共亡党的一个重要原因是没有讲依法执政，导致权力滥用，司法没有权威，国家出现了动乱和分裂。因此，保障基层法院法官合法权益，绝不是谋求法官个人利益，也不仅仅是基层法院自己的事情，而是关系到中国共产党执政地位和社会稳定的大事。对保障和维护基层法院法官合法权益的问题，我们一定要有清醒的认识，要采取有力措施加以解决。
一、 基层法院法官权益保障的困境
基层法院法官权益保障制度是一个司法制度的重要组成部分，与一国的政治制度、文化传统、社会发展、法治发达程度等息息相关。基层法院法官合法权益是法官依法应当享有的权利和利益。包括人身权（生命权、健康权、名誉权、荣誉权等）、财产权（主要是经济待遇保障权）、职业保障权（政治待遇、晋升的权利）休息权、受教育的权利等等。由于政治、经济、社会等各方面的原因，有关侵害基层法院法官的人身财产权益、阻碍法官履行职责的事件呈上升趋势，法官承担着巨大的职业压力和风险。
（一） 基层法院法官的人身权受侵犯
基层法院法官面对这绝大多数的基层群众，审理绝大多数的案件，处于矛盾的风口浪尖，竟成为无辜的受害者。据统计，2003年上半年，江苏省已发生80多起暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官的事件。而在近年来，全国范围内侵害法官人身权利的案件更是触目惊心：江苏被告人周美凤、胡信根暴力上访，用硫酸伤害法院工作人员，贵州的女法官蒋庆被长期帮教的罪犯杀死在家中，湖南永兴县原告方在法院制造爆炸时间，造成法官一死两伤；北京丰台已离婚当事人驾车撞击法官，云南会泽一被执行人对法官行凶，造成法官一死一伤……而司法机关内部对法官人身权的侵犯也时有所见：广东四会市法官莫兆军因被告人不服判决自杀而被捕；桂林某县法院法官黎朝阳在看守所被打死…… 之于当事人在法庭上辱骂、威胁法官更是十分常见。从侵害法官人身权的各种案例来看，法官在庭前谈话、财产保全、庭审前后，执行等业务的各种环节甚至在日常生活中都遭到不同程度的侵害。而在西方国家，法官无论是法律地位还是在普通公众中的地位，可以用崇高的权威来概括。法官受侵害的案件几乎没有，即使向法官扔一个鸡蛋的行为都会被判处刑罚。
（二） 基层法院法官物质待遇差
我国基层法院的经费来自于区县财政，而大部分县级财政是吃饭财政，仅能给公务员发工资。除了经济发达地区（北京、上海、广东、浙江等）的基层法院外，大部分的基层法院特别是中西部地区法官的月收入在1000元上下，有的甚至只有700多元。而2007年深圳的最低工资标准是966元。有些基层法院法官的收入竟比不上民工（法官做的毕竟是智力活）。在我国，法官的经济待遇没法与律师相比（2003年北京律师平均收入为50万，而北京经济发达区的法院法官年收入不到10万）；与同级公务员相比，基层法院法官的经济待遇没有任何优势（与工商、税务、电信、电力等强势部门更是无法相比），与上级法院法官相比更是相差很大。在美国，以1994年为例，最高法院首席大法官的年薪为171500美元，最高法院其他法官的年薪是164100美元。联邦上诉法院法官的年薪是141700美元。联邦地区法院法官、参议院、众议员的年薪是133600美元。在意大利，法官工资高于其他公务员，法官实行定期增资制度。在德国，初级法院和地区法院的工资最低，但是也相当于高级公务员工资的最高额。在泰国，法官享有低租住房活住房津贴，法官享有一定的假期、免费休息和免费的待遇。⑶比较而言，中国基层法院的大多数法官只能靠微薄的工资收入支撑家庭，很多法官面临着生活艰苦和工作繁重的双重压力。
“人往高处走，水往地处流”，基层法院法官经济待遇低下，迫使经济不发达地区的法官纷纷辞职下海到经济发达地区做律师或调往党政机关，而经济发达地区基层法院的法官更是想办法调往经济政治待遇好的上级法院（比较而言，美国基层法院法官的经济待遇和上级法院法官相差不大，美国的基层法官更专注自己的工作。西方很多国家的情形也大致如此）。暂时走不了留下来的人也不能安下心来，总想到外面闯一闯。近年来，随着就业压力的加大，法学院的毕业生纷纷涌向法院。不过这里的法院是加定语的，指的是中级法院和高级法院，经济不发达地区的基层法院无人问津。基层法院从社会上优秀法律人才中选任法官也异常艰难，职业门槛（要求通过统一司法考试、35周岁以下）、编制限制、工资福利、政治地位、职业风险令优秀的法律人才望而却步。里面的人想走，外面的人不想进来，基层法院人才出现纯流失状态，基层法院“法官荒”愈演愈烈。据报道，甘肃省一县级法院仅4名法官。⑷随着基层法院优秀法官的流失，基层法院的法官素质堪忧，长期下去，推进基层法院法官职业化愿望会落空。
（三） 基层法院政治待遇差、晋升机会少
作为普通法系的典型国家，英国的法官一直是以声望卓著和公正威严而深得公众的信任，法官作为一个司法职业，其无论是在法律职业基层内部还是在社会其他行业，他的地位和声誉尤为突出。“被任命或选举为法官常被看做是一生中姗姗来迟的辉煌成就也是对其尊敬和威严在形式上的承认……总之，他是一个举足轻重的人物。”⑸在中国，法官被作为公务员管理，法院行政化，法官公务员化。基层法院的政治地位低下，绝大多数基层法院的行政级别是正科级（级别与政治待遇经济待遇挂钩），与区县政府下属的委办局同级，由于领导职位数有限，大多数法官干到退休也只是科员级别（要解决副科待遇，不仅要有工作业绩，而且取决于与党政领导的关系），与中级法院相比，中级法院级别高，副科级以上的领导职位数比基层法院多，中级法院工作人员晋升机会多、时间快、级别高；而在同级党委、政府、人大获取相应待遇的机会很多，一般只要担任内设机构的正副职，就可解决副科甚至正科待遇，甚至同为政法机关的公安局的派出所所长一上任就是副科级。
根据马斯洛的需要层次理论，自我实现的需要是人的最高层次的需要。因此，人具有追逐权力的本性和实现自我价值的需要。在基层法院内部，因领导职务少，而法院人数多（一般100多人），职位竞争非常激烈，有的通过各种途径调到党政机关。作为基层法院，既要处理好数量众多的案件，又要追求十分职位的晋升，无形之中增加精神压力。
基层法院处于最基层，是我国司法机关中受监督最多的机关，主要有党委、人大、上级各级法院、同级和上级检察院的监督，监督是依法审判的保障，而剑盾权一旦异化，就会成为司法独立、依法审判的绊脚石；又，基层法院的人、财、物受制于地方政府，抗权力干扰能力最差，基层法院俨然成为地方政府所属的一个部门。在基层法院内部，庭长批案、审委会定案，疑难案件请示上级法院，基层法院法官司法自由裁量权被剥夺，法官成为行政机关公务员，有时为确保质效指标，防止当事人上访闹事，法官不得不违法办案。司法独立何在？法官的职业尊严和荣誉感从何而来？
2003年，洛阳中级人民法院法官李慧娟因评判《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相冲突的条款“自然无效”，被河南省人大认为是“违背了我国的人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重的违法行为”，继而被免去助理审判员的资格。《立法法》的合法行为，司法独立规则的缺乏竟带来法官生存的问题。如果投身司法体制改革的法官受到撤职、处分，甚至人身权益受到侵害，谁还愿意推动司法改革？
（四）基层法院法官的休息权得不到保障
社会转型时期，也是社会矛盾的凸现期；随着依法治国的推进，人们的法律意识大大增强。在加上立法等原因，各地基层法院特别是经济发达地区基层法院审理的案件数量呈大幅增长趋势。
许多基层法院每年要受理七八千甚至上万件案件，法官每人每年承办的案件也在150件以上。案件大幅增长，而法官的人数却没有增加，案多人少的矛盾十分突出。据《南方周末》报道：广东东莞市塘厦人民法庭有13个法官，截至11月15日广东法院系统年度收案数统计日，塘厦法庭人均收案近一千宗的就有三人。东莞市法院系统不到200位一线法官，却管辖着1200万人。今年3月开始，法庭办公楼每晚都灯火通明。白天，法官们几乎没有时间做案头工作：开庭、开庭、吃饭、开庭、开庭；见当事人、调解、见当事人、调解……书记员都被累哭了。而增加编制很困难，很难招到更多的人。⑹
相当多的基层法院法官成天忙于办案，既要注重判决的法律效果，又要注重判决的社会效果（减少涉诉信访），法官的精神始终处于紧张状态，有的甚至顾不上吃饭，精神和身体都得不到很好的休息和舒缓，造成机体代谢功能紊乱。许多基层法院办案经费不足，办公条件差，而案件数量多，法官只好用休息时间来办案，常年累月会积劳成疾，导致很多法官累倒在工作岗位上。⑺
（五）基层法院法官的受教育的权利得不到保障
基层法院受经济条件限制，大多数的基层法院没有图书资料室；法官忙于审理数量庞大的案件，很少有时间学习法律知识和参加法官业务知识培训。而社会发展速度快，许多新型疑难疑难案件层出不穷，基层法院法官由知识所限，穷于应付。
二、 基层法院法官权益保障陷入困境的原因分析
在推进法治化进程中，分析基层法官权益受侵害或权益无保障的原因，探求保障基层法官权益的具体途径显得十分迫切。
（一）基层法院法官地位低
在中国，司法改革还在推进之中，司法独立的愿望还没有实现。汉密尔顿指出：“对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。同样，对法院物质基础有控制权，等于对法院的意志有控制权。法治的要义是限制国家权利保障公民权利，基层法院的人、财、物都控制在地方政府手中，司法权不仅不能制约行政权，反而容易屈服于行政权。基层法院容易成为地方保护主要的帮凶。正是看到法院的这一弱点，一些案件尚在审理之中，当事人就向当地党政机关或人大告状，要求对法院的审判活动进行监督。其结果，法官独立办案的权利受到了各个权力阶层的控制和干预，法官常常无辜地成为被攻击的对象。
（二）思想观念问题
中国传统社会无法治，人治观念、官本位思想根深蒂固。老百姓有“清官情结”，往往认为法官应当明察秋毫，分不清楚客观事实和法律事实，而法官认定的法律事实与客观事实不一致，往往引起当事人的过激反应，从而对法官不满，认为法官枉法裁判，总要讨个说法。
在中国，老百姓往往认为谁的官大，谁就能解决问题，信访不信法，一些案件经过两级法院的审理结案，当事人还是上访不绝。法官是社会公正的象征, 一旦有些个体出现徇私枉法的行为会导致社会对整个法官群体的社会评价降低（“大盖帽两边翘，吃了原告吃被告”）。而且，基层法院是个天然的弱势部门，“吃柿子拿软的捏”，基层法院法官合法权益受侵害几乎是必然的。
法治社会，矛盾大多通过司法程序解决，很多党委和政府的问题现在都交给法院了解决，司法程序解决，总有败诉的一方，败诉的一方通常都会对法院的裁决不满，这是世界普遍性的问题，几乎没有败诉的一方对法院的裁决满意的。由于历史的原因，基层群众的文化程度比较低，法治观念淡漠，一旦败诉或者认为法官判决不高，容易情绪激动，以致辱骂、殴打甚至杀害法官。
有的当事人明明是自己因为无理而败诉，为挽回面子，逢人便称自己是因为没有给法官送礼才输了官司，有的当事人为了发泄心中的不满情绪，造谣中伤法官“徇私枉法”、“偏袒一方”， 少数人从个人利益出发，想通过吵闹，甚至威胁、恐吓法官的办法来达到个人目的的最大化。这些违法犯罪行为损害了法官人格，也损害法院形象，更损害了法律的尊严。
不少人认为，法官是人民的公仆，受点委屈没什么。与当事人的冲突只是人民内部矛盾，无原则地为违法者开脱，导致有些人横行无忌。
（三）基层法院法官权益法律保障不足
在我国法律并没有给法官特别权利和保护，《法官法》关于法官待遇、职业保障等规定也没有得到真正的落实。尽管法律对法官履行职务期间受干扰有一定的规定，但大多规定得很原则，很多都写在纸面上，没有落实到实际的操作之中。对于当事人妨碍法官履行职责的行为，处罚手段大多是教育、训诫，少数是罚款、司法拘留，对许多执行法官将拒不执行判决和裁定的行为视为民事违法行为，即使是需要追究当事人的刑事责任，进入司法程序时间长，需要耗费大量时间和精力，而且社会效果也不好⑻。
（四）基层法院的物质条件差、警力不足
有些基层法院由于经济条件所限，无法修建现代化的大楼，办公区与审判区没有隔开，安检设施落后，有些基层法庭甚至没有安全保障，各色人等随意进进出出，安全隐患多。
基层法院警力不足也是法官人身易受侵害的一个原因，基层法院法警平均10名左右。大多数基层法院法警都从事刑事被告人的押解和执行任务，而民事案件审理时几乎没有法警值庭，这也是民事法官受侵害多于刑事法官受侵害的主要原因。
三、 基层法院法官权益保障的出路
法官是会说话的法律，如果没有法官地位的提高，谈何法律的地位？保障基层法院法官的合法权益，树立司法权威不仅仅是喊几句口号就能得来的。保障基层法官合法权益，根本在于提升法院的政治地位，提升基层法官的政治、经济地位，增强基层法官职业的吸引力；关键在于实现法官管理的法治化、垂直化，加强基层法院法官的职业保障；重要手段是保障当事人诉讼权利，增强当事人的法律意识。
（一） 提升法院的政治地位
根据我国刑法规定，各级人民政府、法院、检察院（“一府两院”）受各级人大监督，对人大负责。要落实基层法院的宪法地位，逐步摆脱地方法院的人、财、物受制于地方政府的局面，确保法院独立审判的地位。2008年11月28日，中共中央政治局通过了最新的司法改革报告，从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度，对司法体制改革做出了战略部署。此轮改革的重点之一是政法经费保障，即将基层法院财政纳入中央财政预算，由中央财政予以保障，由此改变基层法院依赖地方政府的现状。法学家贺卫方表示，“长期以来，基层法院由于经济上不独立，过度依赖地方，为地方经济服务，这不符合市场经济所追求的公平、平衡的法律体系的目标。”⑼
明确人大监督范围和程序，人大主要对法院进行宏观监督。
（二）提高基层法官的经济、政治待遇
