公证队伍建设长效机制的和谐构筑
冯兴吾 刘文辉
我国公证制度恢复二十多年来，伴随改革开放和民主法制建设的进程，公证业取得了令人长足的发展和令人瞩目的成绩。公证队伍不断发展壮大，人员素质不断提高；公证活动已经介入国家政治、经济生活的各个领域，公证的服务能力不断增强；公证制度已经成为我国法律制度的重要组成部分，公证的职能优势日益凸显。总之，我国公证事业的发展是健康的，公证队伍的主流是好的，公证工作为促进法律正确实施、预防矛盾纠纷发挥了重要作用，已成为推进依法治国、促进社会经济发展、维护社会公平与正义的重要力量。当然，我们还必须清醒看到，当前公证工作中还存在一些不和谐问题，公证队伍建设仍缺乏长效机制，必须切实加以解决。
一、公证队伍建设中的不和谐问题
㈠有的地方公证服务秩序失范
办证给付、收受或索取回扣或变相回扣的现象屡禁不止；有的公证处乱设办证点；有的公证处和公证人员利用压价竞争、诋毁同行等不正当手段抢揽证源。
㈡有的公证人员办证失误
有的公证员不履行亲自办证职责，将公证事项交由处在垄断地位的一方当事人或中介组织协办，甚至“代办”、“包办”；有的公证处投诉、申诉、复议案件明显增多。
㈢有的地方公证工作发展失衡
个别公证处和公证人员片面追求经济效益，内部分配采取单一的业务收费与个人收入挂钩模式；有的公证处短期行为严重，缺乏积累和保障。
㈣有的地方公证管理失察
有的基层司法行政机关习惯于给公证处下达年度收费指标和任务，而对公证处的业务指导不够，特别是疏于质量管理；有的司法行政公证管理干部兼办公证业务，职责不明，管理不力；有的公证处独立法人地位得不到保障和落实。
㈤有的地方公证监督机制失灵
有的公证员热衷于做“联络员”，把主要精力放在跑关系、拉关系上，长期忽视自身政治和业务学习；极个别公证人员执业思想不端正，责任心不强，办理“人情证”、“关系证”。
二、公证队伍建设长效机制的和谐构筑
㈠建立健全学习机制，开展经常性的政治思想教育、业务素质教育和职业道德教育，进一步增强广大公证人员的政治信念、业务能力和诚信意识。
1、加强政治思想教育
要结合公证工作实际，在公证队伍中深入开展保持共产党员先进性教育活动，将共产党员先进性要求落实到加强公证处的党组织建设中，进一步发挥党组织的战斗堡垒作用；落实到加强党员公证员队伍建设中，明确先进性的具体要求，进一步发挥党员公证员的先进模范作用；落实到加强公证执业队伍建设中，积极引导广大执业人员端正执业思想，提升服务能力，全心全意为人民服务；落实到促进公证业务和管理工作中，推动公证事业健康、有序、协调发展。
2、加强业务素质教育
要健全培训管理制度，严格规定培训组织、效能考核、记录统计以及未按规定参加培训人员的处理等相关制度；要完善多层次的业务培训机制，加快现有公证员的知识更新，加快新进人员的公证岗位培训；要按照《司法行政“十五”计划》、《2002-2006年全国公证员教育培训规划》的要求，进一步加强公证员队伍建设，全面提高公证员队伍政治，业务素质和职业道德水平。
3、加强职业道德教育
要牢固树立正确的理想信念，坚持诚信为民，增强社会责任感，自觉维护广大人民群众的合法权益，维护法律的尊严；要学习先进典型，剖析错证、假证的典型案例，组织公证人员、公证管理人员之间进行评议，增强公证队伍的执业风险意识，强化执业纪律观念。
㈡建立健全公证行业运行机制，强化公证处和公证员协会的责任，进一步完善公证行业的“两结合”管理体制。
1、加强公证队伍党建工作
进一步加强公证队伍党的思想、组织、作风建设，不断扩大党组织的覆盖面，增强党的影响力；要建立健全公证处，各级公证员协会党组织；要加强制度建设，推动公证行业党建工作制度化、规范化，依靠制度对党员公证员的监督、管理、规范和约束，用制度来保证党的活动形式的多样性、及时性和有效性；要积极做好公证人员入党积极分子的培养和教育工作，不断扩大党在公证队伍中的群众基础；要结合公证行业的特点积极探索加强党建工作的方式、方法；要深入开展“争先创优”、“争先竞位”活动，把典型引路、示范带动作为推动公证行业党建工作的重要方法。
2、规范公证处内部运行机制
一是建立法人财产制度和社会保障机制。公证处要依照国家规定，建立法人财产制度，建立健全内部财务管理和核算制度，加强经费管理、实行真正意义上的独立核算；建立发展基金、福利、奖励、风险赔偿基金；参加养老、医疗等社会保险。
二是建立岗位目标责任制。公证处实行主任负责制和岗位目标责任制，要建立严格的质量管理制度，不断完善自律机制；要完善调查取证制度、出证审批制度、重大或疑难公证事项集体讨论制度、请示汇报制度等，要将公证责任与承办人的经济责任挂钓。
三是改革和完善公证赔偿制度。公证赔偿实行有限责任赔偿，以公证处的资产为限，赔偿范围为公证处及其公证人员在履行公证职务中，因过错给当事人造成的直接经济损失。公证处赔偿后，可责令有故意或有重大过失的公证人员承担部分或全部赔偿费用。
3、完善“两结合”的管理体制
一是司法行政机关要做好宏观管理和指导、监督工作。要通过起草、制订和修订法律、法规和规章，为公证工作创造良好的法制环境，确定公证的法律地位，规范公证业务，保障公证职能的发挥；通过公证员考试、考核和任命，确保公证队伍的高素质和公证服务的高水平；通过对公证处的设立的审批和业务辖区或执业地域的指定，确保公证服务的均衡性；通过对公证质量和公证处、公证人员执业行为的监督、检查，通过受理申诉、投诉，对违反规范的行为进行调查并给予处罚，确保社会利益不受侵害；监督公证员协会工作，建立经常性的与公证员协会进行沟通与协调机制。
二是公证员协会按行业组织的模式运作。公证员协会要承担起公证行业组织的作用，包括制订行业规范，推动公证业务研究、发展和完善，对公证员的违纪行为进行调查并给予相应的纪律处分，提高公证员的业务素质和道德修养，广泛开展对外交流，及时总结国内外公证行业的经验，面向社会宣传公证等。
㈢建立健全公证行业保障机制，为公证行业的健康发展创造良好的法制、政策和管理条件，进一步改善公证行业的发展环境。
1、完善法制保障机制
要积极推动立法，为公证业的发展奠定法制基础。要通过公证宣传，进一步完善公证员执业权利的规定。在《公证法》出台前，工作重点是解决一些具有一定普遍性、负面影响较大而各方面认识比较一致、政策界限明确的问题。在《公证法》出台后，工作重点是加强制度建设，修订完善和制定出台相关的规章、规范性文件，依法、全面规范各项工作。同时，要解决公证在整个司法架构中的角色定位、功能作用和制度安排，发挥公证在维护司法公正、促进司法民主和提高司法效率中的应有作用。
2、完善政策保障机制
要改革和完善公证收费制度，制定全国统一的收费标准，规定公证的收费原则以及必须考虑的因素，使公证收费制度更具有科学性、合理性；实行公证收费公示制度，增加收费的透明度和公众的知情权；完善公证处的财务管理和分配制度，形成有利于公证业发展的激励机制和保障机制。
3、完善公证服务市场保障机制
要进一步规范公证服务市场，重点解决一些地方存在的不正当竞争问题，主要是禁止办证给回扣或变相回扣；制定公证行业反不正当竞争规则，确保公证行业的有序竞争和规范服务；司法行政机关要改变轻监督的现象，着力加强对公证服务市场的净化监管，更新管理理念，改进管理方式，提高管理效能；要进一步科学配置管理资源，强化基层司法行政机关管理公证的职能。
㈣建立健全公证行业评估体系，推进公证行业信息建设，进一步提高公证公信力。
1、提高公证的公信力
公信力是公证行业的立业之本。这对于正在担负越来越多重要职责的公证工作，对于正处在拓展和规范重要时期的公证事业，对于正在不断成长的公证队伍，对于正在走向成熟的中国特色公证制度，都有着十分重要的意义。如果缺乏公信力，公证工作就无法取信于民，公证制度存在的根基就会动摇，国家法制的权威就会受到损害。因此，要在公证队伍素质和公证质量同步提高的基础上，着重于解决影响公证公信力的不正当竞争问题和公证质量问题，使社会各界实实在在地感到“教育规范树形象”活动的实效，使公证行业诚信为民的形象进一步树立，公证的公信力进一步增强。
2、加强公证诚信建设
诚信制度体系建设是公证行业评估体系之基础，要根据公证行业的特点和规律，进一步完善公证诚信制度体系，包括信用档案制度、信用信息披露制度、信息交换制度、信息利用制度等；要将公证评估公开化、透明化，并最终转化为社会评价和市场评价。
3、建立公证行业评估体系
要完善公证行业评估体系，制定评估标准时，应将公证处和公证员遵守职业道德和执业纪律的情况作为重要指标，既要考虑公证业内重要信息，又要充分注意当事人和社会公众的评价，增强透明度和公信力。
4、推进公证行业信息化建设
要建设全国公证数据库中心，构建全国统一的公证信息管理平台；要适时公布公证行业的重要信息，保障公众的知情权，保障社会公众的知情权，改变信息不对称的状况，为社会监督和市场评价奠定基础，为公证行业的评估体系创造条件。
㈤建立健全公证行业监督机制，加强对公证执业活动各个环节的监督，进一步完善公证行业的预警、监督、处理系统。
哈尔滨市立法听证规定
黑龙江省哈尔滨市人大常委会
哈尔滨市立法听证规定
(2004年2月4日哈尔滨市第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，
2004年6月10日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议批准)
第一章 总则
第一条 为了规范立法听证活动，促进地方立法工作的民主化和科学化，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》的有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条 市人民代表大会及其常务委员会在制定地方性法规或者市人民政府在制定规章过程中，以举行听证会的形式，直接听取公民、法人或者其他组织对地方性法规草案、规章草案意见的活动，适用本规定。
第三条 立法听证应当从实际出发。遵循民主、公开、公正、客观、效率的原则。
第四条 听证会应当公开举行，允许旁听和新闻媒体报道，但涉及国家秘密和商业秘密的除外。
第二章 地方性法规听证
第一节 听证会的提起
第五条 地方性法规草案有下列情形之一的，可以举行听证会：
(一)设定行政许可事项的；
(二)设定对财产采取行政强制措施的；
(三)设定收费、补偿项目或者调整标准的；
(四)设定较大数额罚款的；
(五)需要进一步了解情况、广泛听取意见的。
第六条 公民、法人或者其他组织可以向常务委员会提出举行听证会的建议，由市人大专门委员会或者常务委员会法制工作机构研究后，决定是否举行，或者提出意见报主任会议决定。
第七条 常务委员会组成人员五人以上联名、市人大专门委员会和常务委员会法制工作机构，可以书面提出由常务委员会举行听证会的动议，并载明举行听证会的必要性、听证事项及争议的焦点问题等内容，由主任会议决定是否举行。
第八条 主任会议可以决定以常务委员会名义举行听证会。
市人大专门委员会、常务委员会法制工作机构可以决定单独或者联合举行听证会。
第九条 市人大专门委员会、常务委员会法制工作机构一般不得就相同事项重复举行听证会。
第二节 听证会的准备
第十条 举行听证会应当确定听证会组织机构。
常务委员会举行听证会的，主任会议指定的机构为听证会组织机构。
市人大专门委员会、常务委员会法制工作机构举行听证会的，其办事机构为听证会组织机构；联合举行听证会的，由联合各方共同确定听证会组织机构。
常务委员会其他有关工作机构，根据需要配合立法听证会的组织工作。
第十一条 举行听证会应当确定一名听证主持人。
常务委员会举行听证会的，常务委员会主任或者其委托的副主任、秘书长为听证主持人。
市人大专门委员会、常务委员会法制工作机构举行听证会的，其负贵人为听证主持人；联合举行听证会的，由联合各方共同确定听证主持人。
第十二条 听证会组织机构应当制定听证会工作方案，明确当次听证会的具体规则、会场纪律和注意事项等。
第十三条 常务委员会举行听证会的，常务委员会有关组成人员和市人大有关专门委员会、常务委员会法制工作机构的负责人为听证人。
市人大专门委员会、常务委员会法制工作机构举行听证会的，市人大专门委员会组成人员或者常务委员会法制工作机构有关人员为听证人；联合举行听证会的，由联合各方共同确定听证人。
听证会组织机构根据需要，可以邀请有关人员作为听证人。
第十四条 听证陈述人一般不少于十人，不多于二十人。
第十五条 听证会组织机构应当在举行听证会的三十日前，通过新闻媒体向社会发布听证会公告。
听证会公告应当包括下列内容：
(一)听证的地方性法规草案名称及规范的主要内容；
(二)举行听证会的时间、地点；
(三)听证事项及争议的焦点问题；
(四)听证陈述人、旁听人员的人数，报名条件、方法以及有关权利和义务；
(五)其他需要公告的事项。
第十六条 公民、法人或者其他组织可以按照听证会公告的要求，申请作为听证陈述人，并在报名时表明对听证事项所持的观点。
第十七条 听证会组织机构根据报名先后顺序和代表各种不同意见的陈述人大体相当的原则，公平、合理地确定听证陈述人。
在意见相同或者相近的报名者较多时，听证会组织机构可以要求其协商后派代表参加。
第十八条 听证会组织机构应当在举行听证会的七日前，向听证陈述人发出书面通知，并提供听证的地方性法规草案。
第十九条 需要证人参加听证会作证的，听证陈述人应当将证人的自然情况及联系方式等，在听证会举行的二日前提交听证会组织机构。
第二十条 听证陈述人应当按时参加听证会。因身体健康状况等特殊情况不能参加时，应当在举行听证会的三日前向听证会组织机构报告，可以提交书面陈述材料。经听证会组织机构同意，也可以委托一名代理人参加听证会，但应当在举行听证会的二日前向听证会组织机构提交授权委托书，明确委托事项、权限。
第二十一条 公民、法人或者其他组织可以申请旁听听证会。
听证会组织机构根据报名先后顺序和具体情况确定旁听人，并在举行听证会的三日前书面通知旁听人，提供听证的地方性法规草案。
第二十二条有下列情形之一的，延期举行听证会：
(一)参加听证会的听证陈述人不足公告要求人数的半数的；
(二)参加听证会代表不同意见的听证陈述人人数严重不对等的；
(三)听证事项发生变化的；
(四)需要延期的其他情况。
不再举行听证会的，听证会组织机构应当书面通知听证陈述人和旁听人。
第三节 听证会的举行
第二十三条 听证会开始前，工作人员应当查明听证人、听证陈述人到会情况，宣布会场纪律，介绍听证主持人。
听证会由听证主持人宣布开始，介绍听证人、听证陈述人和听证的地方性法规草案的简要情况及主要内容，宣布听证事项及争议的焦点问题，告知听证陈述人的权利和义务。
第二十四条 听证主持人应当公正履行职责。
第二十五条 听证人、听证陈述人、旁听人以及新闻工作者应当遵守会场纪律。
第二十六条 听证陈述人享有平等的发言权。
第二十七条 听证陈述人应当按照规定顺序和时限，围绕听证事项进行发言；需要延长或者补充发言的，应当经听证主持人同意。
第二十八条 听证陈述人发言不得进行人身攻击或者诽谤。
第二十九条 听证陈述人可以提交证据，请求证人参加听证。
听证主持人认为有必要当场口头作证的，可以准许证人参加听证；未当场作证的。其书面证据材料应当记入听证笔录。
第三十条 证据应当在听证会上出示，并经质证，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。
第三十一条 证人发言结束后。经听证主持人同意，听证人、听证陈述人可以对证人提问。
第三十二条 听证陈述人发言结束后。经听证主持人同意，听证人可以对听证陈述人询问。
第三十三条 听证调查结束后，由听证主持人归纳主要分歧，组织听证陈述人围绕主要分歧进行辩论。
第三十四条 在听证会上，旁听人无权发言。但可以提交书面材料。
第三十五条 听证会的全部活动应当记入听证记录，由听证主持人、听证陈述人或者其代理人、证人和记录人员签名，并存档备查。
第三十六条 听证会结束后二日内，听证陈述人可以向听证会组织机构提交书面补充材料。并记入听证记录。
第三十七条 对未经听证会质证、辩论的证据材料、书面陈述。应当在听证记录中予以说明。
第四节 听证报告
第三十八条 听证会结束后，听证会组织机构应当依据听证记录，公正、客观地制作听证报告。
听证报告应当对听证会上的各种意见做出真实的反映。
第三十九条听证报告应当包括下列内容：
(一)听证会的时间、地点；
(二)听证会公告的发布途径；
(三)听证事项和争论的焦点问题；
(四)听证人、听证陈述人的构成情况；
(五)听证陈述人提出的主要观点和证据；
(六)总结听证过程中形成的一致性意见和主要分歧，提出供参考的意见、建议及理由；
(七)其他有关情况；
第四十条 听证报告应当作为审议地方性法规草案的附件材料，由常务委员会秘书长决定，印发有关会议。
第三章 规章听证
第四十一条 规章草案有下列情形之一的，应当举行听证会：
(一)设定收费、补偿项目或者调整标准的；
(二)设定对财产采取行政强制措施的；
(三)设定较大数额罚款的；
(四)有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的。
第四十二条 市人民政府可以决定自行或者指定起草部门、审查部门举行听证会。
起草部门、审查部门可以单独决定举行听证会。
第四十三条 市人民政府举行听证会的，应当在收到规章送审稿后举行。
起草部门举行听证会的。应当在规章送审稿形成前举行；审查部门认为有必要时，可以再次举行。
第四十四条 规章草案听证会的准备、举行以及听证报告的制作等。参照本规定第二章第二节、第三节、第四节的有关规定执行。
第四章 其他规定
第四十五条 听证会组织机构应当按照本规定确定的权限、程序，认真履行职责。
第四十六条 听证陈述人参加听证会，其所在单位应当给予支持，提供方便。
第四十七条 听证费用由听证会举办单位负担，不得以任何名义向听证陈述人收取。
第四十八条 对违反会场纪律的，由听证主持人责令改正，予以警告；对情节严重、拒不改正的，应当责令其退场。
第四十九条 起草地方性法规草案时，起草部门可以依照本规定第二章规定的程序组织听证。
第五章 附则
第五十条 本规定由市人民代表大会常务委员会负责解释。
第五十一条 本规定自2004年9月1日起施行。
