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郑州市人民政府关于印发郑州市人民政府行政首长问责办法(试行)的通知

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郑州市人民政府关于印发郑州市人民政府行政首长问责办法(试行)的通知

河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府关于印发郑州市人民政府行政首长问责办法(试行)的通知

郑政〔2007〕8号

各县(市)、区人民政府,市人民政府各部门,各有关单位:
现将《郑州市人民政府行政首长问责办法(试行)》印发给你们,请认真贯彻执行。

二○○七年三月三十日


郑州市人民政府行政首长问责办法(试行)

第一章 总 则

第一条 为加强我市政府行政执行力建设,督促行政首长恪尽职守、依法行政,确保政令畅通,提高工作效率,防止和追究行政过错,依据有关法律法规规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法所称政府行政首长问责,是指市政府对所属各部门和县(市)、区人民政府行政首长(含主持工作的副职)不履行或者不正确履行职责、或者行政首长在公众场合的言行与职务身份不相符合造成重大失误或不良社会影响的行为,依照本办法追究责任的活动。
第三条 本办法所指市政府部门包括市政府办公厅、市政府组成部门、直属机构、议事协调机构、具有行政管理职能的市政府直属事业单位、市政府派出机构。本办法所指行政首长包括政府所属各部门和县(市)、区人民政府的行政首长(含主持工作的副职)。
第四条 市政府办公厅负责本办法的组织实施。监察部门、政府法制机构应依照各自职责协同做好行政首长问责制有关工作。
第五条 行政首长问责坚持权责统一,有错必究,过错与责任相适应,教育与惩戒相结合的原则,实事求是,合法、客观、公正地进行。
第六条 行政首长应当恪尽职守,认真完成市政府交办的各项工作,严格依法行政,自觉接受监督,全心全意为人民服务。
第七条 当发现市政府部门行政首长不履行或不正确履行法定职责时,任何单位和个人均有权向市人民政府报告或举报。

第二章 问责事项

第八条 效能低下,执行不力,致使政令不畅或影响市政府整体工作部署的:
(一)无正当理由,未完成《政府工作报告》中明确规定应由其承担的工作任务或市政府交办事项的;
(二)无正当理由,未认真执行市政府的指示、决定和命令的;
(三)不履行或未认真履行职责,推诿扯皮,致使市政府一个时期的某项工作未能按时完成,影响全局工作安排的;
(四)不执行上级机关决定、命令和生效的判决、裁定及仲裁条款的。
第九条违反法定程序,盲目决策,造成严重不良政治影响或重大经济损失的:
(一)超越或滥用部门权限擅自决策的;
(二)重大决策事项不按照规定程序和议事规则进行决策的;
(三)应当公开的决策信息未按规定公开的;
(四)制定与法律、法规、规章或者上级政策规定相抵触的规范性文件或者行政决定的;
(五)因决策失误造成重复建设、资源浪费、重大人员伤亡或财产损失、生态环境破坏或环境严重污染以及其他不良社会影响的。
第十条 责任意识淡薄,履行管理职责不力以及违反财经纪律,致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的:
(一)瞒报、谎报、迟报突发公共事件等重要信息的;
(二)发生重大自然灾害、重特大突发公共事件时,未按照相关法律规定、上级要求和实际情况,及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的;
(三)未按照有关规定和要求建立健全安全工作制度、制定公共突发事件应急预案,或者对重大公共安全、安全生产隐患发现后不依法采取措施,出现重特大责任事故或造成不良社会影响的;
(四)采取行政措施违法、不当引发群体性事件,或者对群体性、突发性事件处置失当造成严重后果的;
(五)对涉及人民群众合法利益的重大问题不及时解决或者对群众反映强烈的问题能够解决而不及时解决,造成严重后果或者不良社会影响的;
(六)违法实施行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制性措施,造成严重后果或者不良社会影响的;
(七)非法干预市场经济活动,或者对扰乱市场经济秩序行为监管不力或者纵容、包庇的;
(八)截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金和政府代管资金的;
(九)部门直接负责或直接管理单位负责的重大建设项目发生重大失误或者存在严重质量问题的;
(十)违反规定安排使用财政资金、国有资产,造成资金浪费或国有资产流失的;
(十一)违反规定超概算投资;以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金的。
第十一条 内部管理疏松,监管不力以及公然违法,造成严重的不良社会影响或者其他严重后果的:
(一)本部门工作效率低下,服务质量差,群众反映强烈的;
(二)监管不力,致使机关工作人员多次发生滥用职权、徇私舞弊和失职、渎职等严重违法、违纪行为的;
(三)对本部门的违法、违纪、违规行为隐瞒不报,包庇、袒护、纵容、未按规定进行责任追究的;
(四)授意、指使本部门工作人员弄虚作假,或进行违纪、违法行为的;
(五)授意、指使、纵容本部门工作人员干预、阻挠、对抗监督检查或者案件查处,或对办案人员、检举人、控告人、证明人打击报复的。
第十二条 行政首长在公开场合发表有损政府形象的言论,或行为失于检点、举止不端,有损公务员形象,在社会上造成不良影响的。
第十三条 政府部门、各县(市)、区政府及其行政首长有本规定之外的其他行为,造成不良后果或者不良社会影响,应当对行政首长问责的,依照本办法问责。

第三章 问责程序

第十四条 市长发现行政首长有本办法规定的问责情形或者依据下列问责信息,可以提请市政府常务会议启动问责程序:
(一)公民、法人或其他组织署名的附有相关证据的检举、控告材料;
(二)上级领导机关的指示、批示;
(三)司法机关提出的问责建议;
(四)审计机关、行政监察等监督机关和市政府法制工作机构提出的问责建议;
(五)部门工作考核结果;
(六)新闻媒体曝光的材料;
(七)副市长、秘书长提出的问责建议;
(八)其他反映行政首长存在问责情形的材料。
第十五条 市长在决定提请市政府常务会议启动问责程序前,可以责成有关的行政首长当面汇报情况,并进行诫勉谈话。
第十六条 市政府常务会议决定启动问责程序的,应当根据问责情形责成监察、审计或政府法制机构会同有关部门在市政府常务会议决定后的7日内组成调查组进行调查。调查组成员与拟问责的行政首长有利害关系、可能影响公正处理的,在调查前或者调查过程中,应当依法实行回避。
第十七条 在调查过程中,拟问责的行政首长应当向调查组作出书面说明。
有关部门和人员应当对调查组的调查工作予以协助。
拟问责的行政首长阻挠或者干预调查工作的,调查组可以提请市政府依照有关规定暂停被调查人执行职务。
第十八条 调查组应当在30日内完成调查工作,并向市长提交书面调查报告。调查报告应当包括问责情形的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议。
第十九条 市长接到调查报告后,应当在15日内提交市政府常务会议讨论,作出问责或者不予问责的决定,并决定责任追究的方式。
拟问责的行政首长在问责期间可以就问责的事项向市政府陈述和申辩。
第二十条 行政首长被问责的,采取下列方式追究责任:
(一)责令限期整改;
(二)责令作出书面检查;
(三)责令公开道歉;
(四)通报批评;
(五)建议辞职;
(六)建议免职。
以上责任追究方式可以单独适用或者合并适用。
采用前款第(五)项、第(六)项方式问责的,按照干部管理权限和规定的程序办理。
第二十一条 有问责情形的行政首长引咎辞职的,不再依照本办法追究责任;依照法律、法规、规章规定需追究其他责任的,从其规定。被问责的行政首长涉嫌违反政纪、应当给予行政处分的,由监察机关依照有关规定和程序处理;涉嫌违反党纪的,移送党的纪律检查机关处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十二条 对行政首长作出的问责或者不予问责的决定,应当书面告知本人,并书面告知提出问责批示或建议的有关机关或者个人。
第二十三条 被问责的行政首长对问责决定不服的,可以按照《中华人民共和国公务员法》规定的程序进行申诉。
第二十四条 市长决定复核的,可根据复核申请的内容责成市监察局在7个工作日提交复核报告,也可另行组成调查组进行复查,并在20个工作日提交复查报告。
申诉、复核、复查期间,原追究责任的决定不停止执行。但受理申诉的机关、复核机关认为需要停止执行的除外。
第二十五条 市政府常务会议根据复核或复查报告,分别作出以下决定:
(一)原调查报告事实清楚、证据确凿的,原问责决定继续执行;
(二)原调查报告基本事实清楚,基本证据确凿,但情节轻重有偏差的,改变追究责任的方式;
(三)原调查报告有重大错误的,终止原追究责任的决定。
第二十六条 调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,导致调查报告出现重大错误的,应当依照有关规定追究其责任。
第二十七条 依照本办法需要发出通知和决定等文书的,由市政府办公厅负责拟订和送达。
第二十八条 被问责的行政首长拒绝执行问责决定的,依照干部管理权限免去其职务后,再按照有关规定作出处理。
第二十九条 行政首长被问责的情形是由其他负责人或者工作人员造成的,应当依照有关规定追究相关人员的责任。

第四章 附 则

第三十条 各县(市)、区人民政府对本级政府部门和乡、镇人民政府或街道办事处的乡长、镇长或主任进行问责,可以参照本办法执行。
第三十一条 实行垂直领导体制的市政府部门,对本系统的县(市)、区政府部门的行政首长进行问责的,可以参照本办法规定执行。
第三十二条 本办法自2007年3月30日起施行。



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  内容提要: 住所设立与废止、物的表见成分认定、从物的认定以及无因管理均包含了明显的意思要素,但法律效果由法律规定而非由该无需表示的意思而设,与法律行为与准法律行为的特性不符,在定位上属于事实行为。鉴于该意思要素在事实行为规范要件中独立存在,它们属于目的意思独立的事实行为,有其独特规律,但与代理规范以及其他事实行为规范存有关联。


一、引言
作为引致法律关系产生、变更和消灭的最一般事由,行为无疑是民法的核心词。在把它当作具体法律事实看待时,它首先指有行为意思的行动举措,也即有意识的或者为意识所控制的行动举措,梦游、完全受制于外力等相反状态中的行动举措因此被排除在外; 同时,这种行动举措能引致法律后果,散步等无法律意义的行动举措也被排除在外。而且更重要的是,行为是有别于自然事实的构成要件类型,即在法律规范中,如果法律效果需要上述行动举措的引导,此类构成要件即为行为,否则为自然事实。以添附规范为例,附合和混合不考虑物的不可分状态是否源自人的行为,被定性为自然事实,而加工要求有行为的介入,故为行为类规范。[1]15综括而言,行为不仅是有行为意思的行动举措,还是以该行动举措为构造要素的规范要件。
德国、日本以及我国的民法总论在论述民法中的行为时,以探讨法律行为为主,准法律行为与事实行为只是与其相伴的副产品。在这三者区分中,法律行为的法律效果由行为人的效果意思决定,后两者的后果则由法律规定,只不过准法律行为注重内心意思的表示,事实行为则无此表示。再进一步,事实行为还可细分,从构造要素上看,除了行为意思,加工、埋藏物发现、债务人现实提出给付、紧急避险等不要求行为人有其他意思,而取得或丧失占有的行为却需要行为人有取得或丧失占有的意思。事实行为的这一意思被称为目的意思,以有无该意思为标准,事实行为可分为无目的意思的事实行为和有目的意思的事实行为。[2]108-110由于占有是占有意思与对物实际管领的占有外形的统一体,前者指向后者,且不能与后者脱离,故占有得丧行为是目的意思不独立的事实行为。
这一架构看上去区分有序、体系完整,似乎可涵盖所有行为类型,但通过检索德国、瑞士、日本、我国台湾地区等德国法系民法,能发现下述行为难以准确定位:(1)以久住或放弃居住意思为要素的住所设立或废止;(2)以临时目的为要素的物的表见成分的认定;(3)以经济目的为要素的从物的认定;(4)以为他人管理的意思——即管理意思——为要素的真正无因管理(参见《德国民法典》第 7 条、第 95 条、第 97 条、第 677 条; 《瑞士民法典》第 23 条、第 644 条; 《瑞士债法典》第 419 条; 《日本民法典》第 24 条、第 679 条; “台湾民法典”第 20 条、第 24 条、第 68 条、第172 条。)。它们有明显的意思要素,且该意思能决定相应后果,如无久住意思就不能设立住所。不过,该后果可能与以产生、变更、消灭为形态所表现出来的权利变动不直接相关,如住所设立仅确认了特定处所为住所的事实状态; 也可能与权利变动直接相关,但权利变动仍是法律规定的结果,无因管理即如此。从形式上看,既有的行为类型似乎无法包容这些行为,它们是否为新型行为,需要探讨; 再者,它们是分散的几种行为还是可被同一归类,也需一并解决。
本文旨在通过对它们的定位分析来回答上述问题,路径是将它们分别与法律行为、准法律行为、事实行为的根本特性加以对比,结论是它们应定位成事实行为,而且,它们不同于既有的两类事实行为,可被一体归为目的意思独立的事实行为,堪称事实行为的“第三极”。在此分析过程中,通过制度异同的辨析,尽可能充分展示本文分析对象蕴含的基本规律及它们与其他行为规范的关联,在加深对它们的学理认识的同时,以求准确地把握相关规范要件的意义,为法律适用提供方向指导,同时也为我国相关规范的完善提供镜鉴。
二、以法律行为为标准的衡量
(一)厘定标准
作为实现私法自治的工具,法律行为最突出的特质在于以效果意思来定法律效果。对民法学人而言,这句话太老生常谈了,以至于它内在的含义往往被忽略,为了准确把握其内涵,必须厘定其中的基本概念及逻辑关系。
首先,效果意思属于人的主观思想范畴,在学理上不同于与行为自然相伴的内在精神状态,也不是经济或社会意义上的单纯意愿,而是将其后果作为法律效果的意思,它仅存于法律行为之中,凡构成要件缺乏该要素者就不是法律行为。[1]9换言之,效果意思的意义在于通过其外在的表示来引致特定的法律效果,是法律行为的核心。但这并不意味着效果意思是法律行为的全部,在它之外,除了行为均需具备的行为意思,若法律行为以意思表示的形态出现,还需有表示意思,即进行有法律意义的表示行为的意思,[3]48这三层意思与表示行为的完美结合即为有效的意思表示。
其次,法律效果在此不是泛指有法律意义的效果,而是专指权利变动,表现了效果意思在抽象的权利层面所产生的影响力,[4]4不涉及诸如占有移转、财物毁损等在物理或技术层面可以测评的事实后果。
再次,法律效果取决于效果意思而非法律规定,也即行为人自行决定行为的发生及内容,并承受其结果,法律的作用是通过设定成立要件和生效要件加以遴选和确认。正因为是行为人而非法律决定了法律效果,是行为人通过效果意思来实现自我负责,法律行为才是私法自治的工具,法律行为也因此起着相当于法律规范的作用。
在这些要点的限定下,法律行为的功能结构可简化为“效果意思→法律效果”,这是一个法律人相当熟知且富有张力的公式,它既适用于意思表示,也适用于动产所有权抛弃等意思实现,在甄别某一具体行为是否为法律行为时,它应当是试金石。
(二)具体衡量
根据以上标准来分辨本文的分析对象,不难看出,它们均非法律行为。
首先,住所是自然人的外在标志之一,对债的履行等实体法问题和诉讼管辖等程序法事项均有意义。住所设立有法定和意定之分,前者不涉及行为人的意思,本文不予讨论。意定的住所设立基于行为人在特定处所久住的意思,这是其主观要件,内容仅到久住这个层次即可。换言之,住所设立意思指向的后果只是某处所是否是住所的事实状态,至于住所设立后的法律效力是什么,不在该意思的射程范围。既然住所设立意思不能产生法律行为意义上的法律效果,那么,它不是效果意思,住所设立也非法律行为。作为住所设立的反面形态,住所废止即行为人不再将某住所当作住所,这并不意味着缺乏住所设立意思就是住所废止,此时只表明住所未设立的状态,住所废止仍需要不再居住的主观意思,该意思指向住所废止的事实状态,不是效果意思,住所废止因此也不是法律行为。
其次,物的成分是物的重要问题之一,它上联物的特定原则,下接添附的构成要件,是界定物权归属的重要标准。这一点在物的重要成分上表现得尤其突出,即物的重要成分无独立性,必须与物的整体在法律上共命运,不能脱离物的整体成为独立的物权客体,当然也不能被单独处分。在判断某物是否为成分时,法律提供了排除性的主观标准,即为临时目的而附于不动产上的物,如建筑工地上的脚手架,不是该不动产的成分。这一目的以附于不动产上的物只是临时附着为内容,它决定了该物并非不动产成分这一事实,至于该物独立承载权利并被单独处分,并不属于此目的的意义范围。既然该目的只涉及权利客体,与权利变动无关,当然不是效果意思,物的表见成分认定也非法律行为。
从物是物的另一个重要问题,它独立于主物,但通常又随主物而移转,在这种关系中,它被定位成为特定的经济目的而供主物使用之物,如厂房中的机器、农场中的牲畜等。与上述临时目的相似,经济目的在此只是用以界定某物相对于他物,是否为从物这一事实,不直接涉及权利变动的法律效果,因此不是效果意思,从物的认定也非法律行为。
最后,无因管理是法定之债的发生机制,管理意思是其基本要件之一,从构成上看,即便某行为迈过未受委托也无法律授权而处理他人事务的门槛,也未必是无因管理,只有具备管理意思,才是真正的无因管理,否则,即为名为不真正无因管理实为不当得利或侵权行为的债。照此说来,管理意思决定了真正无因管理之债,看上去与效果意思相当,实则不然,因为管理意思旨在将管理他人事务所取得事实上的利益归于本人,至于本人是谁乃至是否实际存在均非所问,也不要求有使本人对管理人负担义务的内容,[5]61-63与效果意思有天壤之别。可以说,管理意思只是判断某行为是否是真正无因管理的要件之一,而并非无因管理之债的最终决定因素,相关债权债务关系与它无关。既然如此,管理意思不是效果意思,无因管理也非法律行为。
概括说来,以“效果意思→法律效果”为标准,本文的分析对象均非法律行为,因为它们所包含的意思均不指向权利变动,不是效果意思,缺乏法律行为构造中的“效果意思”基础项; 此外,除了无因管理,其他几类行为的直接后果与权利变动无关,缺乏法律行为构造中的“法律效果”结果项; 而在无因管理,除了管理意思不是效果意思,它还不能决定管理人与本人之间的债的关系,这与法律行为中效果意思与法律效果之间的关系模式不符。
三、以准法律行为为标准的衡量
(一)厘定标准
法律行为与准法律行为同属民法基本概念,但两者相比,后者是少数派,可归于熟悉的陌生词行列,有必要对其特性加以概括。
首先,在表现形态上,准法律行为包括意思通知、观念通知与感情表示,前者意在将内心意思告知他人,如催告履行债务; 中者旨在让他人确知特定事实,如债权让与通知; 后者表露了内心情感,如配偶一方宽恕他方的通奸行为。无论何者,均为将内心意愿表达出来的表示行为,且行为人在表示时知其行为有某种法律意义,即有表示意思。[1]12与表示意思结合的表示行为构成了准法律行为的生命线,非表示行为即非准法律行为。这种形态与意思表示高度相似,但法律行为还有意思实现这种非表示行为的形态,这使得准法律行为与法律行为在形态上存有缺口。
其次,在内部构造上,意思表示与准法律行为都有行为意思和表示意思,但后者无效果意思,这是两者得以区分的关键点。据此,意思表示的法律效力需要经过意思表示内容以及客观法律秩序的许可两道门槛,而在准法律行为,无论行为人事实上有无发生特定法律后果的意思,其效力只要经过客观法律秩序许可即可。故而,尽管准法律行为是表示行为,但其后果既不取决于行为人的意愿,也不依赖于表示的内容,而是完全由法律加以规定。[1]11-12而且,除了清偿这一相当勉强的准法律行为,[6]306准法律行为的后果也非权利变动,只是为这种效果发生提供准备,如债务人在催告后的合理期限内仍不履行债务,构成履行迟延乃至拒绝履行,依法产生损害赔偿等法律效果,债务人逾期不履行的事实在此导致了法律效果,催告不过是引爆它的导火线而已。就此而言,尽管准法律行为在形态上与意思表示相似,但因为缺乏“效果意思→法律效果”的构造,不能与意思表示混同。
再次,在存续基础上,准法律行为通常以既定的法律关系作为前提,这种关系相当宽泛,可以是诸如为催告、债权让与提供依托的债的关系,也可以是为宽恕提供基础的配偶关系或继承关系,这是界定准法律行为的重要标志。[7]23而且,正是这种基础决定了准法律行为的使命,它只是为该基础关系的落实提供服务,为其法律效果的发生提供诱因,自身却不能产生法律行为意义上的法律效果。
最后,在法律适用上,尽管准法律行为的后果由法律规定,但它是与表示意思相结合的表示行为,与意思表示的发生机制近似,意思自治的色彩比较明显,可以类推适用与法律行为相关的法律规范,如行为能力的规范、需受领的意思表示规范、意思表示的解释规范、意思表示瑕疵规范、代理规范等。[8]712-713
基于这些特性,不难看出,一个“准”字传神地表达出准法律行为与法律行为之间似是而非的微妙关系,它们也为本文分析对象的定性提供了标准。
(二)具体衡量
根据以上标准来衡量本文的分析对象,所得的答案全部为否定。
首先,住所设立和废止产生的是事实状态,仅从这一点看,它可跨入准法律行为,但这些事实状态是相应意思的产物,且不以既有的法律关系为存续基础,与准法律行为的内部构造和存续基础均不吻合。而且,在住所的设立,久住的意思只是存于人的主观认识之中的构造要素,无需对外表示,在有争议时,要积极地予以证明,并从客观事势判断其存在,[9]55-56故而,住所设立是无表示意思的非表示行为; 住所废止同样如此。既然它们均非表示行为,也就无从准用意思表示规范。综合上述,意定的住所设立和废止并非准法律行为。
其次,物的成分认定以及从物的认定均无基础关系,因此不属准法律行为。而且,在物的表见成分认定中,临时目的是“人看不见的意思标准”,[10]884显然无需表示,从物认定中的经济目的同样无需表示,就此而言,它们也非准法律行为。
最后,与上述行为一样,无因管理也非表示行为,即管理意思无需表示,不具备准法律行为的表现形态。从构造上说,作为引发债的关系的法定机制,无因管理的法律效果由法律规定,与管理意思无关,这符合准法律行为后果法定的构造,但无因管理的效果是债权发生,与准法律行为的后果并不相符。而且,无因管理创设了新的法律关系,不像准法律行为那样受既有法律关系的约束。再者,受非表示行为属性的制约,无因管理也无法准用法律行为规范,如管理意思错误只是导致真正无因管理不成立等。[11]8-9概括而言,无因管理不是准法律行为。
四、以事实行为为标准的衡量
(一)厘定标准
与法律行为和准法律行为一样,事实行为也是合法行为,但它们差异相当明显:(1)与法律行为相比,事实行为既没有效果意思也没有表示意思,行为产生的是诸如加工中的新物产生、占有取得中的对物实际管领等事实状态,基于此,法律再进一步评价其法律意义,如确定加工中新物的所有权、占有取得人取得占有物的所有权。(2)与准法律行为相比,事实行为没有表示意思,是所谓的实践行为而非表示行为,在有法律效果发生时,法律注重的是外在行为及其事实后果,行为人的内心意思对法律效果不起作用,无目的意思的事实行为固然如此,占有得丧也不例外,取得或丧失占有的意思对因占有行为发生的权利变动不生影响。一言以蔽之,事实行为是产生事实后果且法律效果法定的非表示行为。
(二)具体衡量
据此来看本文的对象,它们均符合事实行为的这一特性:(1)意定的住所设立要求居住行为和久住意思同时兼具,满足了这两个要件,即可确定住所,一旦该事实后果发生,与此相关的债的履行、诉讼管辖等有法律意义的效果完全由法律规定,与行为人的主观意愿无关,如在行为人实际搬入某处所居住且意欲长期居住后,即便其不想发生相关的法律后果而不去警局登记,法律后果也不会因此有障碍。[12]161-162既然久住意思不是效果意思也无需表示,且住所设立无需效果意思即可发生法定后果,它就是事实行为。住所废止理应同此。(2)在物的表见成分以及从物的认定中,无需表示的临时目的和经济目的对分别对应的事实状态起着决定作用,但对由此可能引发的法律效果无直接作用,故而,它们均为事实行为。(3)无因管理的管理意思既非效果意思也无需表示,债的发生由法律规定,故为事实行为。
本文的分析对象既然是事实行为,它们与其他事实行为一样,重心在实践行为和事实后果,没有这种客观基础,事实行为的定性即无所依托,如行为人只有使某物为从物的意思,而无使其供主物之用的行为和事实,该物即非从物。[13]166-167但它们显然不是无目的意思的事实行为,因为后者的构造要素不包括目的意思,它重在强调事实后果由行为引起,进而施加法律效果,至于行为人在实施具体行为时有无目的意思,法律并不关注。而在本文的分析对象中,意思要素在规范要件中有不可或缺的显著地位,与实践行为一起共同决定了事实后果的发生,如行为人在特定处所只有居住行为而无久住意思,行为后果是居所而非住所。[14]134 -135正因为目的意思在本文分析对象中是与实践行为分别并存的要素,且不以指向客观事实为唯一目的,而是有其独立的意义指向,从物认定中的经济目 的、无 因 管 理 中 的 管 理 意 思 等 均 为 明证,[2]110-111这使它们又不同于目的意思不独立的事实行为,因为后者的目的意思通常被是否对物实际管领的客观事实所涵括,且仅仅指向该客观事实。显然,本文分析对象与其他事实行为共享了事实行为的基本特性,但因其构成中存有独立的、突出的目的意思要素,使它们得以与其他事实行为相区分,也为它们被归为同一类事实行为提供了标识,本类行为即目的意思独立的事实行为。
正如前文所言,事实行为的基础在于实践行为,它为事实后果的发生提供了最根本的动力,目的意思独立的事实行为同样如此。但是,目的意思对行为乃至事实后果的配合与限定作用相当突出,不容忽视,这也是目的意思独立的事实行为在事实行为中自成一派的基点:(1)久住意思对居住行为的约束已如前述,住所废止同样如此,不再居住的行为只有得到放弃居住意思的配合,才能有相应的事实后果。(2)某物被附着于不动产的行为为物的表见成分认定提供了可能,它的现实化还需要行为人的临时目的,否则,该物即为不动产的真实成分,由于临时目的作用如此重要,以至于学理认为在表见成分认定中起决定作用的正是这一可被辨识的意思。[15]355(3)在从物认定中,某物被用以帮助他物发挥经济效用是基础,行为人有以其供主物使用的经济目的才是临门一脚,而且,该目的须有持续性,如果在使用过程中行为人转变为临时目的,则从物状态就此截止。[3]289(4)管理他人事务是无因管理的基本构成,管理意思在此基础上进一步限定了真正无因管理的范围。
目的意思的独立性使其证明成为必要,凡主张此类事实行为成立者均要证明目的意思的存在,从而形成证明负担。比如,某物附着于不动产通常说明它是不动产的成分,再加上附着状态时间较长,往往会被认为有长期附着目的,临时目的被用以打破这种常态,证明难度可想而知。又如,管理主观的他人事务,需要就管理人、本人的地位以及彼此关系等情形来证明管理意思,如在管理事务为购买物品时,本人表示希望购入该物品,判断其中有无管理意思,应根据必要情形,或管理人处于为本人谋利益的地位等来决定。[5]62不过,在其他情形,实践行为往往是目的意思的有力证明,如长期居住行为为久住意思提供了坚实基础,从某物供他物使用的行为中可推断经济目的的存在,管理客观的他人事务中管理意思极其明显。这说明实践行为为目的意思提供了基础平台,基于常识或习惯可从实践行为中提取出目的意思存续的证明,目的意思则为实践行为上升为事实行为提供了通道,两者间的配合和互动关系相当明显。
五、与相关行为规范的关联
目的意思独立的事实行为虽然自成一派,有自身独特的规律,但与其他行为并不完全绝缘,反而出于不同的功能考量会援及其他规范,显示了行为规范体系的适度弹性。从规范适用上看,准法律行为以法律行为规范为参照标准,法律行为规范可涵盖准法律行为,故目的意思独立的事实行为主要与其他两类事实行为以及法律行为产生规范关联。
(一)与其他事实行为规范的关联
目的意思独立的事实行为的客观基础是居住于某处所、供他物功能发挥而使用某物等实践行为,并不考虑行为人内心意愿的外在表现过程,这与无目的意思的事实行为意义等同。两者的不同之处在于,前类行为在构造上多了独立的目的意思。两相对比,可以说前类行为是在后类行为的基础上,外加意思要素等限制而产生的特别事实行为,住所设立就被视为事实行为与意思行为的结合体。[3]258在这种特殊与一般的关系中,只要无特别的规范,在判断目的意思独立的事实行为的客观基础时,应适用无目的意思的事实行为这种一般规范。
目的意思独立的事实行为与目的意思不独立的事实行为在形态上会发生重合,法律适用要根据具体的规范目的而定:(1)前类行为容括后类行为的,只宜适用前类行为规范,如住所设立或废止要有取得或丧失特定处所占有的外在行为,而占有得丧行为包含了不独立的目的意思,对于这种重合,在理解时应注意法律所特别外设的设立或废止住所的独立目的意思,与占有得丧意思相比,它不仅有独立性,且其内涵吸收合并了占有得丧意思,即在占有基础上的久住或放弃居住,占有得丧意思在此已经没有意义。正基于此,住所设立或废止才得以从占有得丧行为中脱颖而出,形成“无目的意思的事实行为(居住或不再居住)+ 独立目的意思”的架构,从而在法律适用时无需考虑占有得丧行为规范。(2)前类行为与后类行为交错的,可相互补充适用,如遗失物拾得属于占有得丧的特别行为,同时也构成无因管理,但在德国法系背景下,拾得导致所有权原始取得,法律特别规定了相应的权利义务关系,与无因管理多有不同,属于应优先适用的特别规范,无因管理的规范处于补充适用的地位。[16]131
若目的意思独立的事实行为由他人实施,在判断其效果归属时,应根据具体情况选择适用其他两类事实行为规范:(1)适用无目的意思的事实行为规范,如 A 代 B 在雨天为邻居 C 修补房屋,A 修补房屋是无目的意思的事实行为,该行为之所以在 B 与 C 之间产生无因管理之债,是因为 A 被视为 B 的辅助人,[7]214辅助人规范本来用于无目的意思的事实行为的效果归属,在此则能解决他人实施的无因管理效果归属问题。(2)适用目的意思不独立的事实行为规范,如在 A 未参与的情况下由 B 代为设立住所,未实际居住的 A 之所以能取得住所设立的后果,是通过类推适用占有辅助或占有媒介规范,把 B 将 A 的物品置入某处所的行为视为 A 占有居住该处所,从而为 A 设立住所扫清障碍。[7]211-212
(二)与法律行为规范的关联
【案情】

2013年3月8日,陈某伙同龙某等人(另案处理)共谋以陈某等曾经帮助张某(时年17周岁)讨要过工资、花费了费用为由,要求张某拿钱。其后,陈某一伙对张某进行语言威胁、殴打,强行向其索要2000元钱。张某迫于威胁和压力向家人求助,其家人将2000元打入张某银行卡上。陈某等人强行扣留了张某的银行卡和身份证,并强迫其写下银行卡密码后才让其离开。次日上午,陈某伙同龙某将张某银行卡内的2000元取走并潜逃。


【分歧】

本案争议的焦点在于陈某的行为是构成抢劫罪还是敲诈勒索罪。一种观点认为陈某以非法占有为目的,以暴力、胁迫手段劫取他人财物,其行为构成抢劫罪。另一种观点认为,陈某找借口索要张某钱财,是敲诈勒索心态的典型特征,加之陈某系通过轻微的暴力以及语言威胁的方法使张某交出银行卡及密码,且未当场获取财物,故其行为更符合敲诈勒索罪的特征。


【评析】

笔者同意第二种意见。本案的定性关键在于准确区分抢劫罪与敲诈勒索罪。本案中,要准确认定陈某的行为构成何种犯罪需要明确陈某使用的暴力手段是否达到了抢劫罪所要求的暴力程度,以及陈某于次日从被害人张某的卡里取走现金2000元是否属于刑法意义上的“当场劫取财物”。

1.陈某使用的暴力轻微,未达到抢劫罪所要求的暴力程度

虽然刑法没有规定抢劫罪中被告人使用的暴力应达到何种程度,但从法理上看一般要求抢劫罪的暴力程度应达到使被害人不知反抗、不能反抗或者不敢反抗。而在本案中,被告人虽有使用暴力,但其暴力程度较轻,主要是通过轻微暴力以及语言威胁的方法,对被害人实施精神上的强制,使其产生恐惧、畏惧心理,不得已而交出钱财,其暴力、语言威胁程度尚未达到抢劫罪所要求的使被害人不知反抗、不能反抗、不敢反抗而强行劫财的暴力程度。

2.陈某的行为不属于刑法意义上的“当场劫取财物”

我国刑法理论和实践中一般都认定抢劫罪要具备两个“当场”,即当场实施暴力、胁迫和当场取得财物。在将“当场”作为强取财物的要件时,对于“当场”的理解不能过于狭窄,暴力、胁迫等方法与取得财物之间即便间隔一定时间,也不属于同一具体场所,但只要两者之间的因果关系链不间断,仍可以视作“当场”的延伸。而本案中,陈某胁迫被害人张某交出银行卡及密码,并于次日取走卡里现金的行为不是当场强取财物,也不能视为“当场”的延伸。首先,暴力、胁迫与取得财物之间的间隔时间较长,且不属于同一具体场所。其次,暴力、胁迫与取得财物之间的因果关系链已经间断。从张某离开到陈某取走卡里钱的这段时间,张某人身是自由的,其完全可以将卡挂失,从而使得陈某根本取不到卡里的钱。


(作者单位:重庆市合川区人民法院)