财政部关于发布《中央预算资金拨付管理暂行办法》的通知
财政部
财政部关于发布《中央预算资金拨付管理暂行办法》的通知
财政部
党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办
公厅，各人民团体，高法院，高检院，总后勤部财务部，武警后勤部，总装综合计划
部，总装后勤部，新疆生产建设兵团，各中央企业：
为了适应实行部门预算和国库支付方式的改革发展需要，进一步规范中央预算资金拨付程序，加强中央预算资金的管理和监督，提高资金使用效率，我部对现行《关于中央预算资金拨付管理的有关规定》（财预字〔1997〕391号）进行了修改，重新制定了《中央预算资金拨付管
理暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。如果在执行中遇到问题，请及时向我部反映。
第一章 总则
第一条 为了适应实行部门预算和国库支付方式改革的需要，规范中央预算资金拨付程序，加强中央预算资金的管理和监督，提高资金使用效率，特制定本办法。
第二条 本办法所指中央预算资金，包括中央预算内资金和纳入中央财政专户管理的预算外资金。
第三条 凡向中央财政申请办理预算资金支出拨款和收入退库的中央预算单位，一律按照本办法的规定执行。
第四条 中央预算单位是指在中央财政单列并与中央预算有直接经费领拨关系的中央、国务院各部、委、局、军队、党派、社会团体等机关、事业单位和中央企业。
第二章 中央预算单位预留印鉴手续的办理
第五条 中央预算单位的财务部门，必须按本办法规定的程序和要求，向财政部办理预留印鉴手续。
第六条 中央预算单位应持书面申请，经财政部审查同意后，由申请单位填制财政部统一制发的《中央财政拨款印鉴卡》和《中央财政预算外资金拨款印鉴卡》，各一式两份，申请单位自留一份，交财政部（国库司）一份。
第七条 《中央财政拨款印鉴卡》和《中央财政预算外资金拨款印鉴卡》中统一规定的各栏必须填写齐全，“单位代码”、“申请单位”、“经办财务部门”、“预算科目”、“开户银行”、“账号”各栏要填写全称，字迹工整清晰，不得涂改；其中“单位代码”、“预算科目”按财
政部制发的“单位代码表”和“国家预算收支科目表”填写。
第八条 印鉴卡必须加盖申请单位公章、单位主管领导和财务部门领导印章，印模要清晰，便于查验。
第九条 印鉴卡内容如有变更，中央预算单位应当及时提出变更的书面申请，办理更换印鉴手续。原印鉴不退还，存档备查，按期注销。
第十条 根据《中央预算单位银行账户管理暂行办法》和《行政事业单位预算外资金银行账户管理的规定》，一般只允许各中央预算单位各开设一个预算支出存款账户和一个预算外资金支出专用存款账户，凡属一般预算范畴的资金，中央财政均通过以上账户拨付。各中央预算单位要根
据《政府预算收支科目》的规定，结合实际工作需要，对不同性质的资金进行分账核算。
凡需要在上述拨款账户之外另行开户的，应当按规定的开户程序报批。
第三章 中央预算资金的审核与拨付
第十一条 财政部依据下达的各中央预算单位的部门预算，年（季）度分月用款计划，追加、追减的预算，以及项目进度和收入缴库进度等，拨付中央预算资金。
第十二条 中央预算单位应当根据不同资金的性质（按部门预算编报口径）编制年（季）度分月用款计划，报财政部（国库司，下同）核批。行政事业费中的经常性支出，由中央预算单位按照均衡拨付的原则编制年度分月用款计划；专项支出（含基建支出、纳入中央预算管理的政府性
基金以及纳入中央财政专户管理的预算外资金等，下同），由中央预算单位按项目用款进度编制季度分月用款计划；退税和亏损补贴，暂不编制分月用款计划。
第十三条 人代会批准当年财政预算前，为保证各中央预算单位资金正常需要，由中央预算单位根据财政部下达的年度预算控制数，编制1～5月份分月用款计划。行政事业费中的经常性支出分月用款计划表于12月5日前报送财政部，财政部根据全年部门预算控制数和上年同期执行
情况，于12月25日前核批；专项支出季度分月用款计划表分别于12月5日、3月1日前报送财政部，财政部于12月25日、3月25日前核批。
第十四条 财政部在人代会批准当年中央财政预算后30日内，将中央各部门预算下达到各中央预算单位。中央预算单位根据财政部批复的本单位部门预算，编制6～12月份分月用款计划。行政事业费中的经常性支出分月用款计划表于5月1日前报送财政部，财政部于5月25日前
核批；专项支出季度分月用款计划表于5月1日、9月1日前报送财政部，财政部于5月25日、9月25日前核批。
第十五条 年度预算执行中发生预算追加、追减等调整变化，由财政部对中央预算单位的明细预算进行调整。中央预算单位在收到财政部预算调整文件的10日内，对调整预算部分编制本单位的分月用款计划，报财政部核批。
第十六条 行政事业费中的经常性支出，由财政部根据部门预算和单位年度分月用款计划，于每月终了前将下月款项拨入中央预算单位的预算支出存款账户。
第十七条 专项支出，由中央预算单位根据部门预算、季度分月用款计划、项目用款进度及收入缴库进度，填制《预算拨款申请书》，报经财政部审核后，由财政部总预算会计根据库款情况，将款项拨入中央预算单位的预算支出存款账户。
《预算拨款申请书》一式三联，一联退申请单位，两联由财政部留存。
第十八条 财政部办理的各收入退库事项，由中央预算单位根据部门预算、收入缴库进度及财政部部门预算管理司的审核清算批复文件，填制《退库申请书》（同时附审核清算批复文件），报经财政部审核后，由财政部总预算会计根据库款情况，将款项拨入中央预算单位的预算支出存
款账户。
《退库申请书》一式三联，一联退申请单位，两联由财政部留存。
第十九条 中央补助地方财政的资金，由财政部根据核定的对地方财政的体制补助、专项补助和其他补助指标等，并根据库款情况，将款项拨付到各地方财政在当地中国人民银行分行或指定银行开设的预算支出存款账户。
第二十条 国债转贷资金，由财政部根据已批准的国债转贷协议或审批文件、项目用款进度和配套资金落实情况等，分别拨付到中央部门或各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）。
第二十一条 由中央财政直接办理的内外债还本付息资金，由财政部根据债务还本付息预算和到期债务本息实际发生数拨付。
地方财政、邮电部门办理国库券的兑付资金，由财政部根据年度兑付支出预算和实际兑付进度，拨付到各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）。
第二十二条 纳入中央财政专户管理的预算外资金，由中央预算单位按照部门预算、季度分月用款计划、项目用款进度以及收入上缴专户进度，填制《预算外资金用款申请书》，报经财政部审核后，由财政部总预算会计将款项拨入中央预算单位的预算外资金支出专用存款账户。
《预算外资金用款申请书》一式三联，一联退申请单位，两联由财政部留存。
第二十三条 《经常性支出1～5月分月用款计划表》、《经常性支出6～12月分月用款计划表》、《经常性支出调整预算分月用款计划表》、《专项支出季度分月用款计划表》、《专项支出调整预算季度分月用款计划表》、《预算拨款申请书》、《退库申请书》和《预算外资金用
款申请书》所填开户行、账号、预算科目和加盖的印鉴，要与预留的《中央财政拨款印鉴卡》或《中央财政预算外资金拨款印鉴卡》一致。
第二十四条 按照《财政总预算会计制度》的规定，各项财政当年应拨、退款项，一般截止到12月25日，各部门报送的《经常性支出调整预算分月用款计划表》、《专项支出调整预算季度分月用款计划表》、《预算拨款申请书》和《预算外资金用款申请书》至迟应在12月15日
前送达财政部，逾期不再办理。
第四章 账务处理及对账
第二十五条 财政部根据银行支出回单和留存的《预算拨款申请书》、《预算外资金用款申请书》，做相关的账务处理，并做到日清月结。
第二十六条 各中央预算单位收到财政部拨付的资金后，根据有关预算会计制度的要求，及时登记核算。
第二十七条 财政部与中央预算单位建立定期对账制度。每季终了，中央预算单位要与财政部提供的部门分科目拨款情况表进行核对，并将核对结果及时反馈给财政部。
第五章 附则
第二十八条 财政部要加强对各中央预算单位会计制度的执行和预算资金的使用进行监督、检查，对有挤占挪用、虚报冒领以及违反规定多头开户等违规行为的单位，要依据有关法律、法规的规定从严处理。
第二十九条 实行支付管理方式改革的中央预算资金，其审核管理程序按相关支付管理办法执行。
第三十条 为及时掌握中央预算资金的使用情况，中央预算单位应当定期向财政部报送预算执行情况，具体办法另行通知。
第三十一条 本办法自2000年12月1日起执行，并由财政部负责解释。《关于印发〈关于中央预算资金拨付管理的有关规定〉的通知》（财预字〔1997〕391号）同时废止。
附一：
经常性支出1～5月分月用款计划表（表样）
申请机关（盖章）： 开户银行： 开户账号： 单位：元
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ 项 目 ｜ 预算控制数 ｜ 各月支出数 ｜
｜－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 科目编码｜ ｜ ｜ 直接拨付数 ｜扣除直接 ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－－－－－｜ 科目名称 ｜合计｜－－－－－－－－－－｜ ｜1月｜2月｜3月｜4月｜5月｜
｜类｜款｜项｜ ｜ ｜小计｜统发工资｜……｜拨 付 数｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ 合 计 ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
申请单位：部长 司长 处长 经办人 联系电话 申请日期： 年 月 日
填报说明：1．根据预算控制数和均衡支出的原则填报各月支出数，12月5日前报送财政部国库司。
2．财政部对该计划确认后，将依据该计划分月拨款，单位不再填报“预算拨款申请书”。
3．预算控制数＝直接拨付数＋扣除直接拨付数。
4．直接支付的项目按部门实际发生的项目填报。
附二：
经常性支出6～12月分月用款计划表（表样）
申请机关（盖章）： 开户银行： 开户账号： 单位：元
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ 项 目 ｜ 预算控制数 ｜ 各月支出数 ｜
｜－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 科目编码｜ ｜ ｜ 直接拨付数 ｜扣除直接｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－－－－－｜科目名称｜合计｜－－－－－－－－－－｜ ｜1～5月｜6月｜7月｜8月｜9月｜10月｜11月｜12月｜
｜类｜款｜项｜ ｜ ｜小计｜统发工资｜……｜拨付数 ｜拨款数 ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜ ｜合 计｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
申请单位：部长 司长 处长 经办人 联系电话 申请日期： 年 月 日
填报说明：1．根据部门预算数和均衡支出的原则填报6～12月各月支出数，5月1日前报送财政部国库司。
2．财政部对该计划确认后，将依据该计划分月拨款，单位不再填报“预算拨款申请书”。
3．预算数＝直接拨付数＋扣除直接拨付数。
4．直接支付的项目按部门实际发生的项目填报。
附三：
经常性支出调整预算分月用款计划表（表样）
申请机关（盖章）： 开户银行： 开户账号： 单位：元
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ 项 目 ｜ ｜ 调整预算数 ｜ 各月支出数 ｜
｜－－－－－－－－－－－｜调整预算｜－－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 科目编码｜ ｜ ｜ ｜直接拨付数｜扣除直接 ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－－－－－｜ 科目名称｜文 号｜合计｜－－－－－｜ ｜ 月｜ 月｜ 月｜ 月｜ 月｜ 月｜ 月｜ 月｜ 月｜
｜类｜款｜项｜ ｜ ｜ ｜小计｜……｜拨 付 数｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ 合 计 ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
申请单位：部长 司长 处长 经办人 联系电话 申请日期： 年 月 日
填报说明：1．年中发生追加预算时，填报此表。
2．调整预算数合计＝直接拨付数＋扣除直接拨付数。
3．直接支付的项目按部门实际发生的项目填报。
附四：
专项支出季度分月用款计划表（表样）
申请机关（盖章）： 开户银行： 开户账号： 单位：元
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ 项 目 ｜ 本年预算数或预算控制数 ｜ 各月支出数
｜－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ 科目编码｜科目名称｜ ｜ 直接拨付数 ｜扣除直接｜ 第一季度 ｜ 第二季度 ｜ 第三季度
｜－－－－－｜ ｜合计｜－－－－－－－－－－－－－－｜ ｜－－－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－－
｜类｜款｜项｜（项目）｜ ｜小计｜粮库建设｜车购税｜……｜拨付数 ｜1月｜2月｜3月｜4月｜5月｜6月｜7月｜8月｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜合 计｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
－－－－－－－－－－－－－－－
｜
－－－－－－－－－－－－－－｜
｜ 第四季度 ｜
－－｜－－－－－－－－－－－｜
9月｜10月｜11月｜12月｜
－－｜－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜ ｜
－－｜－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜ ｜
－－｜－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜ ｜
－－｜－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－
申请单位：部长 司长 处长 经办人 联系电话 申请日期： 年 月 日
填报说明：1．正式预算下达前一般不安排新的专项支出，根据预算控制数、专项结转额及项目进度填报一、二季度分月用
款计划，分别于12月5日、3月1日前报送财政部国库司。
2．正式预算下达后根据部门预算数和项目进度填报三、四季度分月用款计划，分别于5月1日、9月1日前报
送财政部国库司。报送第三季度计划时附带报送6月份计划。
3．财政部将依据该计划和“预算拨款申请书”分月拨款。
4．预算数或预算控制数＝直接拨付数＋扣除直接拨付数。
5．直接支付的项目按部门实际发生的项目填报。
附五：
专项支出调整预算季度分月用款计划表（表样）
申请机关（盖章）： 开户银行： 开户账号： 单位：元
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ 项 目 ｜ ｜ 调整预算数 ｜ 各月支出数
｜－－－－－－－－－－｜调整预｜－－－－－－－－－－－－－｜－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
｜ 科目编码｜科目名称｜算文号｜ ｜直接拨付数｜扣除直接｜ 第一季度 ｜ 第二季度 ｜ 第三季度 ｜
｜－－－－－｜ ｜ ｜合计｜－－－－－｜ ｜－－－－－－－－｜－－－－－－－－｜－－－－－－－－｜
｜类｜款｜项｜（项目）｜ ｜ ｜小计｜……｜拨付数 ｜1月｜2月｜3月｜4月｜5月｜6月｜7月｜8月｜9月｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－－｜－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－－｜－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－－｜－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
｜－｜－｜－｜－－－－｜－－－｜－－｜－－｜－－｜－－－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜－－｜
｜ ｜ ｜ ｜合 计｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
－－－－－－－－－－－－
｜
－－－－－－－－－－－｜
第四季度 ｜
－－－－－－－－－－－｜
10月｜11月｜12月｜
－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜
－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜
－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜
－－－｜－－－｜－－－｜
｜ ｜ ｜
－－－－－－－－－－－－
申请单位：部长 司长 处长 经办人 联系电话 申请日期： 年 月 日
填报说明：1．年中发生追加预算时，填报此表。
2．调整预算数＝直接拨付数＋扣除直接拨付数。
3．直接支付的项目按部门实际发生的项目填报。
2000年11月4日
侦查构造基本问题探究*
郑铭勋**
（中国政法大学，北京，100088）
内容提要：本文对侦查构造的基本含义进行了深入探讨，并对侦查构造的两种基本类型即审问式侦查构造与对抗式侦查构造进行了比较研究。同时，对我国侦查构造的特点和缺陷进行了反思，进而提出了重塑我国侦查构造的构想。
关键词：诉讼构造 侦查构造 重塑构想
刑事侦查是刑事诉讼程序的一个重要组成部分，具有一定的诉讼特性，这无论是在大陆法系还是英美法系国家都已成为一种共识。 长期以来我国法学界对侦查程序的研究大多停留在从技术层面来分析侦查制度，缺乏整体构造上的分析，以致于陷入到一些非常具体的程序环节问题上，而忽略了一些更具根本性的理论问题。本文借用诉讼构造论的原理将侦查置于整个刑事程序之中，对侦查程序中主体之间的相互关系加以系统考察，试图通过对侦查构造基本理论的探讨，切实体现侦查的诉讼特性，以推进我国侦查制度的改革与完善。
一、侦查构造的基本含义
侦查构造在国内还算是一个较为新鲜的用语，以往的研究中我国学者大多称之为侦查模式、侦查结构。 并且大多是在涉及侦查程序时顺便提及，却鲜有对其直接定义的。然而对任何事物的研究，首先应当从对其定义的认识开始。因此我们有必要将侦查程序置于整个刑事程序中，通过对刑事诉讼构造理论和侦查程序特性的深入分析，准确界定侦查构造的含义。
刑事诉讼构造理论是20世纪90年代以来，我国法学界学者通过借鉴日本刑事诉讼构造理论和美国刑事诉讼模式理论而提出的以刑事诉讼中不同诉讼职能主体之间的相互关系为研究对象的基础理论。李心鉴博士认为，所谓刑事诉讼构造是指由一定的诉讼目的所决定的，并由主要诉讼程序和证据规则中的诉讼基本方式所体现的控诉、辩护和裁判三方的法律地位和相互关系。[1](P7)这一论述揭示了刑事诉讼构造的主体、内容、制约因素和表现方式。宋英辉教授认为，所谓刑事诉讼构造，是指刑事诉讼各构成要素即控诉、辩护、裁判诸项基本职能的划分及其相互关系的格局，是实现刑事诉讼目的的手段。[2](P152)另外，他还提出了“刑事诉讼构造对于提出和实现刑事诉讼目的的制约作用”的观点。显然，宋英辉教授在基本肯定李心鉴博士刑事诉讼构造论的同时，注意到了刑事诉讼构造与刑事诉讼目的之间的辨证关系，即刑事诉讼目的决定刑事诉讼构造，刑事诉讼构造反过来又影响和制约刑事诉讼目的。随着刑事诉讼构造理论研究的深入，我国有学者提出对于刑事诉讼构造的研究不应孤立地进行，而应与诸如刑事诉讼阶段、刑事诉讼主体、刑事诉讼职能等理论范畴的研究结合起来。[3](P127)按照这一思路，将侦查程序置于整个刑事诉讼程序中，对侦查程序中的主体之间的相互关系加以系统考察和研究，“侦查构造”这一概念也就应运而生。
现代各国基本上都抛弃了那种将刑事侦查视为国家对公民个人进行单方面追诉的观念，大体上都能够按照“诉讼”的形态构建侦查程序，将国家追究公民刑事责任的活动纳入诉讼的运行轨道。[4]结合侦查程序的这一“诉讼”特性，笔者认为，所谓侦查构造应是基于不同的诉讼构造而形成的，由一定侦查目的所决定的，行使不同诉讼职能的主体在刑事侦查程序中的法律地位和相互关系。
首先，侦查构造是基于不同的诉讼构造而形成的，由一定侦查目的所决定的。
前文已详细阐述了刑事诉讼构造在形成侦查构造中的基础作用，在此不再赘述。笔者着重探讨侦查目的对侦查构造的决定作用。
侦查目的就是以观念形式存在和表达的国家进行侦查活动所期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对侦查活动及其固有属性的认识预先设计的关于侦查结果的构想。相对于侦查构造而言，侦查目的是更深层次的理论问题。当今世界，任何一个国家侦查构造的建构总是基于实现一定侦查目的的需要，从这一方面来看，侦查目的是侦查构造的基点，它直接决定着侦查构造的类型、内容和规模。[5]同时，侦查构造是实现侦查目的的手段和方式，是为侦查目的服务的。另一方面，侦查目的的提出和实现要考虑一国设计和建立侦查构造的现实条件，从这种意义上说，侦查构造对侦查目的具有一定的制约作用。侦查目的是刑事诉讼目的在侦查阶段的具体体现，因此从总体上说，侦查目的也是为了控制犯罪和保障人权。侦查目的在惩罚和保障上的倾向，决定着侦查构造的类型。由于追诉机关在侦查过程中为了控制犯罪，往往伴随着强制力的行使，这就使得侦查程序中的人权保障显得更为重要。可以说“侦查阶段是刑事程序中控制犯罪与保障人权两种利益最容易发生冲突的阶段”。[6](P112)这就要求各国根据各自的历史传统、法律观念及现实需要确立相应的侦查构造，以最大限度地实现控制犯罪和保障人权之间的均衡。
其次，侦查构造的主体是侦查程序中行使控诉、辩护、裁判职能的三方诉讼主体。
刑事侦查程序的“诉讼”状态需要通过“三方组合”来体现，[7]这就必然要求侦查构造具备行使控诉、辩护、裁判职能的诉讼主体。侦查程序中存在控诉和辩护主体是显而易见的，然而是否存在裁判方、裁判方为谁的问题具有着较大的争议。传统理论认为，侦查程序中并不存在具有裁判性质的中立方。但是最初提出侦查构造化观点的团藤重光教授认为“侦查诉讼性构造与审判程序相同，即是由法院、侦查机关、被疑人（包括辩护人）的三面关系构成的”。[8](P213)石川才显教授提出的新的侦查构造化观点认为“侦查程序构造与审判程序构造有所不同，即是由检察官（准司法官性质）、司法警察职员（包括特别司法警察职员）、被疑人及辩护人这三方面关系构成”。[9]尽管二者观点有所不同，但都确认了侦查构造中的裁判方。长期以来，我国理论界普遍认为，侦查程序中不存在裁判权主体。随着诉讼理论研究的不断深入，已有学者认识到检察机关的审查批捕等诉讼活动可视为对侦查活动的准司法控制，从而中国的侦查程序在一定程度上也具有了控诉、辩护、裁判三方法律关系。
世界各国，侦查构造的控诉权主体一般包括警察和检察官，在大多数国家还设有其它机构承担控诉职能。但从各国的立法和司法实践来看，侦查程序中警察和检察官承担着基本的和主要的控诉职能。可见，警察和检察官在侦查程序中的相互关系问题对侦查构造的选择具有重要影响。考察各国的刑事诉讼的立法和实践，在处理警检关系（侦诉关系）方面主要存在着警检分立模式、警检结合模式。[10]我国侦查程序中的警检关系模式，是一种建立在分工负责、互相配合、互相制约基础之上的具有鲜明特色的模式。然而从完善刑事诉讼立法和改进刑事审前程序具体运作的角度，我国的这种模式尚存在着许多有待完善之处，有必要进一步强化检察官对警察的制约作用，建立警检一体化的运作机制。
侦查构造中的辩护权主体是处于侦查程序中的犯罪嫌疑人。基于权利保障和程序正义的理念，现代各国刑事程序普遍确立了无罪推定原则及嫌疑人获得律师帮助的权利，赋予嫌疑人广泛的辩护权利并规定了保障制度。侦查程序作为控制犯罪和保障人权最容易发生冲突的阶段，确立嫌疑人的辩护权主体地位显得尤为重要。因此世界各国普遍确认了任何人不受强迫自证其罪原则及由此产生的沉默权制度，扩大辩护律师参与侦查活动的范围，从而使嫌疑人在侦查程序中尽可能地与控诉方处于平等的诉讼地位，切实保障其权益。
侦查构造的裁判权主体作为颇具争议的问题，在不同的国家，因侦查程序设置的差异而有较大差别。一般来说，无论在英美法系还是大陆法系，侦查程序中的裁判权主体通常由法官担当，大多数国家普遍确立了司法授权与司法审查机制。但在日本和中国等国家，侦查程序中真正意义上担任裁判职能的是具有准司法性质的检察官。虽然在诉讼理论上，并不将检察官作为严格意义上的具有典型特征的裁判权主体，但并不能排除检察官作为裁判权主体在司法实践中存在的事实。然而各国的立法与司法实践也表明，根据程序主义的理性要求，在侦查程序中，作为原则，凡依法应予裁判的事项，均应由法官作为裁判权主体，仅此才能使侦查构造趋于完善。
再次，侦查构造的内容是侦查程序中控诉、辩护、裁判三方的法律地位和相互关系。
在侦查程序中，控诉、辩护、裁判三方的法律地位和相互关系直接体现了刑事侦查构造的内容，这可以通过对刑事侦查构造各种类型基本内容的考察来证实。审问式侦查构造强调作为国家专门机关的控诉方和裁判方在诉讼中的主导作用。侦查过程中，控诉方（侦查机关）在行使权利时享有较大的范围和自由，不仅一般的侦查手段完全由侦查机关自行决定，甚至连一些强制侦查手段和秘密侦查手段的采用也由侦查机关决定。只有在适用强行侦查措施，尤其是直接剥夺嫌疑人人身自由的措施时，才由预审法官或检察官批准。可见，侦查控制的范围相当有限。同时，辩护方并不享有与控诉方对等的诉讼权利，而只能在服从专门机关职权的前提下，进行有限的防御活动，因此往往沦为诉讼的客体。在对抗式侦查构造中，控诉、辩护双方具有平等的诉讼地位。辩护方享有一系列对抗控诉方追诉的保障性权利，如沉默权、律师帮助权和保释权等。法官作为第三者介入，对控诉方所采取的强制性侦查措施进行司法授权与司法审查，对侦查活动的开展进行监督和制约；同时，辩护方还可以向法官申请人身保护令，以维护其诉讼主体地位。由此可见，各种类型的侦查构造都是以控诉、辩护、裁判三方的法律地位和相互关系为内容的，而且侦查构造类型的区分也正是以三方的法律地位和相互关系为标准的。
二、侦查构造的基本类型
既然现代刑事诉讼中存在两种典型的诉讼构造，并且侦查目的与诉讼构造具有对应性，那么从理论上讲，基于不同的诉讼构造及侦查目的，侦查构造也就存在两种基本类型：由大陆法系职权主义诉讼构造及倾向于控制犯罪的侦查目的所决定的审问式侦查构造和由英美法系当事人主义诉讼构造及倾向于保障人权的侦查目的所决定的对抗式侦查构造。 另外，国内法学界还有学者提出“一步式侦查构造和二步式侦查构造”、[11](P72)“由供到证侦查构造和由证到供侦查构造”[12](P100)的划分，但这些都不过是不同刑事诉讼制度下的侦查构造经过简化和抽象所具有的侦查样式。笔者在此仅对刑事侦查构造的基本类型即审问式侦查构造与对抗式侦查构造进行探讨。
审问式侦查构造强调实体真实的发现及以此为目的的侦查裁量权，注重发挥侦查机关在刑事诉讼中的职权作用，而不重视嫌疑人的积极性。它主要适用于大陆法系国家，其主要特征是：其一，侦查机关为查明案情，控制犯罪而拥有较大的权力。一方面，侦查机关不仅有权采取广泛的一般性侦查手段，包括讯问嫌疑人、询问证人、勘验、检查和鉴定等；另一方面，侦查机关可以采取一系列强制侦查手段，如拘留、逮捕、搜查、扣押等，从而获得直接控制和了解嫌疑人及其犯罪情况的有效方式，并且强制侦查手段的幅度一般也比较大。此外，侦查机关还可采取一定的秘密侦查手段，包括秘密搜查、电子监控、邮检等。其二，侦查机关行使权力时有较大的自由。为保证侦查效能，虽然不反对由其他司法机构监督、制约侦查活动，但立法和司法实践事实上并不强调侦查控制。一般的侦查手段完全由侦查机关自行决定，秘密侦查手段，如秘密搜查的实施，通常也不由法官或检察官批准。只有强行侦查手段，尤其是直接剥夺嫌疑人人身自由的措施的适用才需经过法官或检察官批准。不仅侦查控制的范围极其有限，而且侦查手段的运用条件也相当宽松。因此可以说，侦查权的行使缺乏有效的司法控制是审问式侦查构造的显著特征。其三，严格限制嫌疑人行使诉讼权利。在整个侦查阶段，嫌疑人处于客体的地位，与侦查机关的地位不平等、权利不对等。一般情况下，嫌疑人的沉默权受到否认或限制，律师的介入及其享有的权利亦大多受到排斥，并且嫌疑人通常还处于羁押状态，从而极大地限制了其诉讼权利的行使。
通过对大陆法系国家侦查构造的考察，我们可以发现其审问式侦查构造的确立决非偶然，而是有着深刻的现实和理论基础的。[13](P108)首先，它是发现实体真实的客观需要。揭露和证实犯罪是一个对历史性事件回朔证明的艰难过程。为了发现实体真实，就必须强化侦查机关的侦查能力，赋予其较大的权力，减少对侦查活动的司法控制，同时弱化嫌疑人的防护手段及其防御能力。其次，是控制犯罪的必然要求。无论是从制止犯罪还是从预防犯罪的角度来看，赋予侦查机关较大的权力和自由并且实行较为宽松的侦查手段适用条件都是十分必要的。再次，是基于国民对国家权利的信任。实行审问式侦查构造的国家，一般在历史上和现实中其公共权力比较强大且运作有效，政府的作用广泛、积极，公众对社会安全和秩序的需要非常强烈。为此，社会信任并愿意赋予侦查机关广泛的权力。
对抗式侦查构造主要适用于英美法系国家，其本质在于引进刑事审判方式的当事人主义，强调侦查活动的基础内容是侦查机关和嫌疑人双方作为平等的主体对立、抗争，主张法官以第三者身份介入侦查程序，监督、制约侦查活动的进程。具体而言，其基本特征表现在：其一，强调侦查机关与嫌疑人诉讼地位的平等性、对抗性，强化嫌疑人一方的诉讼地位和诉讼能力，这主要通过对嫌疑人享有的沉默权、律师帮助权及保释权的确认来体现。其二，英美法系国家普遍实行“令状主义”，同时大多还确立了对侦查活动的司法审查机制。在侦查阶段，法官对强行侦查手段和秘密侦查手段的采用拥有广泛的决定权和司法审查权。可见，对抗式侦查构造是侦查程序当事人主义化的结果，其赖以运作的理论基点有两个：[13](P113)一是公民权利观念。英美法系国家认为，每个公民都拥有一些基本权利不容侵犯，尤其是人身权和财产权更是如此。在侦查程序中，嫌疑人在法院最终判决前被推定为无罪，当然享有公民的权利，政府机关应予以尊重，凡是关系公民隐私和自由的侦查手段都应受到严格限制，并赋予嫌疑人以沉默权、律师帮助权等保护自己的有效方式。二是政府权力有限论。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。[14](P154)为了防止权力滥用，就必须以权利约束权力。侦查程序也许比其他任何社会制度更多地涉及使用国家权力和权威来控制个人的行为，这就有必要明确规定侦查机关的权力范围和行为限度，并对侦查权力的行使进行有效的监督和制约，因此对抗式侦查构造普遍确立了司法授权和司法审查机制。
比较审问式侦查构造与对抗式侦查构造，我们可以发现二者在侦查的终极性追求上有所不同，因而在实际运用中产生了不同的侦查效果。审问式侦查构造倾向于控制犯罪，具有预备裁判性、权力集中性和单向的职权调查性的特征，[15](P14)因而具有较强的事实发现能力和较高的侦查效率，但却在一定程度上忽视了嫌疑人权利的保障；而对抗式侦查构造则倾向于侦查程序中的人权保障，强调侦查的审判准备性、权力分散性和当事人主义的双向调查性，[15](P18)符合正当程序的理念，但过于注重侦查控制机制在某种程度上影响到事实真相的发现和侦查效率。由此可见，二者各有优劣，我们不能一味地肯定一种而否定另一种侦查构造。但从长远来看，对抗式侦查构造更为符合人类诉讼发展的规律。现代审问式侦查构造与对抗式侦查构造互有吸收，出现了相互融合的趋势，但并未超同。世界各国基于不同的历史传统、法律观念及现实需要，大多是以一种典型侦查构造为主，适当吸收另一种构造的合理因素而形成自己的侦查构造。[16](P312)其中，日本由于在二战后受美国法的影响，形成了以当事人主义为主，职权主义为辅的诉讼构造，在侦查构造上亦独树一帜，扬二者之长，弃二者之短，形成了以对抗式侦查构造为主，审问式侦查构造为辅的侦查构造。故其构造类型更具合理性，值得我国重朔刑事侦查构造时借鉴。
三、中国侦查构造的反思与重塑
由于中国的刑事诉讼具有一种“流水作业式”的整体构造，这与西方国家（尤其是英美）“审判中心式”的诉讼构造形成了鲜明对比。[3](P220-242)作为其中的第一道工序，侦查程序并不与审查起诉、裁判程序居于同等的地位，而往往成为整个诉讼过程的中心。从此意义上说，我国的侦查构造在很大程度上决定着嫌疑人的命运。因此，有必要对我国侦查构造的特点进行分析，并针对其中存在的缺陷重塑我国的侦查构造，从而推动我国侦查制度的不断完善。
从目前我国的刑事诉讼法来看，设计者的意图原本是想改变“超职权主义”的现状，把刑事诉讼活动的构造转变为当事人主义，为此，在审判阶段注入了“对抗式”理念，基本上形成了对抗式的审判构造。但是立法者在设计侦查构造时，又考虑到目前我国刑事犯罪形势的严峻性、社会舆论的压力、执法人员的素质以及改革的需要等诸因素，而过多地保留了“职权主义”的色彩。从整体上看，我国侦查构造虽然也包含一些对抗式成分，但基本上仍是属于审问式的。具体来说，我国侦查构造具有以下特点：第一，中国实行由公安机关（包括国家安全机关、监狱及军队保卫部门等）和检察机关分别独立行使侦查权的制度。根据刑事诉讼法的规定，侦查活动由公安机关与检察机关按照一定的立案管辖分工共同承担，并且公安机关在侦查中不受检察机关的领导、指挥。对于公安机关负责侦查的案件，检察机关除了在批准逮捕、审查起诉等诸环节上可以进行事后审查，行使法律监督职能以外，一般并不采取任何具体的同步侦查行为。第二，中国的侦查活动具有明显的行政色彩，侦查机关享有相当大的权力和自由。在侦查过程中，侦查机关进行的专门调查和强制措施的实施都不按照开庭听审的方式进行，而是遵循行政活动的运作方式，并且所有侦查活动都由侦查机关采取秘密的方式依职权主动进行，侦查机关所采取的几乎所有强制措施，包括拘传、取保候审、监视居住、拘留等，全部由侦查机关自己决定，自己执行。可以说，中国的侦查活动完全是在中立司法机构不参与的情况下进行的，因此缺乏必要的司法审查与司法授权机制。虽然在侦查过程中存在侦查机关的内部制约 及检察机关通过法律监督途径对侦查活动的控制，但从实质上讲，这并不符合侦查诉讼状态的要求，并且在司法实践中往往难以凑效。第三，严格意义上说，犯罪嫌疑人与侦查机关不具有同等地位。 从理论上讲，犯罪嫌疑人在侦查程序中处于当事人的地位，享有包括辩护权在内的一系列诉讼权利。但是与西方各国相比，我国刑事诉讼法并没有赋予犯罪嫌疑人保持沉默的权利。相反，其对侦查人员的提问，负有“如实回答”的义务。尽管立法者的本意是要求嫌疑人向侦查人员如实地作出有罪的供述和无罪的辩解，但不幸的是，这里的“如实陈述”经常演化为嫌疑人对犯罪事实的“如实供述”。因此所谓“如实陈述”在司法实践中就不得不转化为“如实供述有罪”的义务。这显然违背了任何人不被强迫自证其罪的原则。虽然刑事诉讼法规定，犯罪嫌疑人在侦查人员第一次讯问之后或采取强制措施之日起，就有权委托律师提供法律帮助。但是这时接受嫌疑人委托参与侦查活动的律师在法律上还不具有“辩护人”的地位，其在侦查阶段享有的权利仅限于会见嫌疑人、了解罪名、为其提供法律咨询、代理申诉和控告、申请取保候审等，并且其参与侦查活动的范围还受到法律、司法解释及各种不成文的惯例的严格制约，这就使得嫌疑人在侦查阶段的律师帮助权大大削弱。另外，由于侦查活动自始至终都由侦查机关主导着，嫌疑人不享有与之对等的调查取证权，并且嫌疑人通常处于羁押的状态。无庸置疑，在侦查程序中，嫌疑人只是处于一种接受审查的被动地位，其行使的诉讼权利相当有限。
从以上对我国侦查构造特点的分析来看，我国的侦查机关的权力过于强大，侦查程序缺少一个中立的裁判者，使得应由中立司法机构主持的司法审查和司法授权机制并不存在，本来应由不享有侦查职责的司法机构实施的司法审查活动，却由侦查机关负责人或者检察机关进行授权和审查。同时嫌疑人承担着被迫自证其罪的义务，有限范围内参与侦查活动的律师提供的帮助极为有限，嫌疑人的诉讼主体地位受到极大的削弱。正是这些侦查构造方面的缺陷使得中国侦查程序的实际运作情况越来越走向其制度设计的反面，背离了立法者本来的意图。因此我们有必要更多地借鉴对抗式侦查构造的合理因素，尤其是日本在建构新的侦查构造过程中的成功经验，重塑我国的侦查构造。笔者认为，改进和完善我国现有侦查构造应从以下几个方面着手。
首先，应当重新配置侦查机关的侦查权限和范围，确立检察引导侦查的检警一体化模式。从立法上看，我国的侦查权由公安机关和检察机关分别独立行使，这使得我国侦查权的分配存在两大弊端：[17]一是侦查权的多头分配导致了权力运作的分散，这大大加重了侦查权行使的行政化气息，也不符合权力运行的经济学原理；二是检察机关负责的自侦案件过多。我国立法把检察机关定位为国家司法机关，但却肩负着大量的侦查职能，而没有赋予其足够的侦查监督权，这就大大削弱了其作为司法机关的法律监督职能。由鉴于此，笔者认为，应当将我国的侦查权进一步集中到公安机关身上，尽量由公安机关来行使侦查权，检察机关只是在严格的条件下（需立法明确规定）保留非常少量的侦查权，同时加大检察机关对侦查的监督和制约，形成检察引导侦查的检警一体化模式。只有如此，才能完善我国的检警关系，合理配置侦查权限和范围。
其次，应建立司法审查和司法授权机制，以适当限制侦查机关的侦查行为，加强侦查控制。由于我国侦查程序中缺乏中立的裁判者，对侦查机关实施的活动进行审查和授权，使得几乎所有的侦查措施和手段的采取都由侦查机关自行决定。这在很大程度上导致侦查机关滥用权力，甚至随意侵害嫌疑人的情况发生。因此笔者建议在我国设置专门的审查法官，赋予其对侦查活动的司法审查职权，以加强外在的侦查控制。一方面要扩大侦查控制的范围。对于直接涉及到公民人身自由、财产和其他权利的重大强行侦查手段，包括搜查、扣押、逮捕等都应由中立的审查法官审查后发布许可令状方可实施。只有在紧急情况下，侦查机关才可以先行实施侦查行为，但事后也须接受审查法官的司法审查。另一方面，应实行侦查控制的严格化。不仅应明确规定采取重大侦查手段的适当标准，以改变当前多数诉讼手段无适用标准或适用标准过低的状况，而且应严格侦查手段的适用程序。当然，对于这里的司法监督可以和上文提到的检察监督在立法中加以技术性区分，使两者相得益彰，以更好地实现对侦查活动的监督和制约。
再次，应加强嫌疑人在侦查程序中的权利和能力，并设立一系列相应的保障性措施。其一，应明确规定无罪推定原则，赋予嫌疑人沉默权。可以说，这是嫌疑人得以对抗强大的侦查机关的底线，是其是否真正享有辩护权的基础。[18](P219)同时沉默权的确立亦符合国际刑事司法准则所规定的任何人不得被迫自证其罪原则的要求，顺应了诉讼规律发展的国际趋势，有利于加强嫌疑人基本人权的程序保障，促进我国侦查制度的进一步民主化。其二，应扩大律师在侦查程序中的参与范围和诉讼权利，以保障嫌疑人所享有的律师帮助权。目前，在侦查阶段，我国律师的参与范围极其有限，并且其为立法所确立的权利往往也受到限制。因此，就有必要确立律师在侦查阶段的“辩护人”地位，扩大其在侦查程序中的参与范围，强化其诉讼权利。其中，尤为重要的就是赋予嫌疑人及其律师一定的调查取证权，以实现侦查的诉讼化。当然这种调查取证权应是有限的，不能具有国家机关才能具有的强制性。同时也应当赋予律师在侦查机关实施侦查行为，尤其是讯问时的在场权，因为侦查机关因其追诉犯罪的职业倾向，在进行侦查行为时，往往只注意不利于嫌疑人的证据，而忽视有利于嫌疑人的证据。律师在场可使控诉证据和辩护证据都得到重视，也可对侦查机关的侦查行为进行监督和制约，防止刑讯逼供和非法取证等现象的发生，切实保障嫌疑人的合法权益。另外，对于司法实践中存在的律师会见难、阅卷难等问题，也应当通过相应的措施加以解决，以使律师在侦查程序中的权利切实得到保障。其三，应扩大侦查阶段取保候审的适用范围，设立保释制度。“在刑事诉讼中，审前羁押应是例外的措施，而不是常规的措施，是在不得已情况下所采取的，绝大多数被告人应在被释放的状态下等待审判。”[19](P193)而在我国司法实践中，羁押却成为常规，这对于嫌疑人行使辩护权极为不利。因此我国应建立类似于国外的保释制度，把特定条件下的保释规定为嫌疑人的权利和审查法官的义务，从而扩大取保候审的适用范围。同时，我国也可以立足于司法现实，借鉴国外的作法，建立“人身保护令”和“逮捕与羁押相分离”的制度，以进一步保障侦查程序中嫌疑人的权利，强化其诉讼主体地位。
当然，以上只是笔者对重塑我国侦查构造所提出的一些构想，制度的变革不可能一蹴而就。况且制度背后的价值理念可能长期存在并牵制着新的制度的实施。因此，改革中国侦查构造的根本出路，还在于变更这种与不科学的侦查构造密切相连的法律文化和价值观念，并通过一系列完善措施的实施，才能形成合理的侦查构造。
参考文献：
[1] 李心鉴.刑事诉讼构造论[M].北京:中国政法大学出版社,1992
[2] 宋英辉.刑事诉讼目的论[M].北京:中国人民公安大学出版社,1995
[3] 陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题[M].北京:中国人民大学出版社,2000
[4] 陈瑞华.刑事侦查构造之比较研究[J].政法论坛,1999,5
[5] 陈岚.侦查程序结构论[J].法学评论,1999,6
[6] 宋英辉，吴宏耀.刑事审判前程序研究[M].北京:中国政法大学出版社,2002
[7] 屈广清，黄士元.论侦查的诉讼特性[J].江海学刊,2002,2
[8] （日）团藤重光.新刑事诉讼法纲要（改订版）[A].创文社，1984
[9] （日）石川才显.侦查中检察的机能[J].研修法学第311号（昭和49年）
[10] 宋英辉,张建港.刑事程序中警检关系模式之探讨[J].政法论坛,1998,2
