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论我国民事诉讼证明责任制度的反思与重构/范光亮

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 06:21:22  浏览:8549   来源:法律资料网
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论我国民事诉讼证明责任制度的反思与重构
—兼谈法院裁判方法论问题

摘要:本文通过阐述我国民事诉讼证明责任分层理论,结合实践,阐明了现代证明责任概念的本质,指出了证明责任与举证责任的区别;在分析了我国民事诉讼证明责任制度的错误与缺憾之后,从裁判方法论的角度出发,提出并论证了重构证明责任制度的基本观点和重大意义。
本文通过对现代证明责任概念、裁判三段论、裁判方法论的相关论述,揭示了“请求权规范—证明责任—主张责任—举证责任—裁判规范”的诉讼逻辑,并指出遵循该诉讼逻辑所必须坚持的裁判原则。
关键词:证明责任 举证责任 主张责任 裁判方法论 证明责任分层理论 裁判三段论 裁判原则

建立现代证明责任理论是建立现代证明责任制度的前提,没有现代证明责任理论的指导,就无法建立现代证明责任制度;要建立现代证明责任理论,首先要定义一个正确的现代证明责任概念。证明责任是一个专业性、技术性很强,同时也极具复杂性的诉讼法学概念,它在诉讼中起到了联系实体法与程序法的桥梁作用,是证据制度的核心内容。
自有诉讼历史以来,审理案件的法官,为了作出公正的裁判,都得依据法定的裁判方法进行裁判,因此,都十分重视证明责任的理论与实践。从罗马法起至1883年前,举证责任都是指行为责任。自德国学者尤里乌-格拉查发掘出了证明责任的本质---客观的证明责任①之后,证明责任才作为结果责任而与举证责任相区别。举证责任是行为责任,证明责任是结果责任,举证责任与证明责任是两个不同的概念②。德国天才罗森贝克在对实体法作进一步研究时发现,实体法隐藏着分配法律风险的规范—证明责任规范③。法官的理性、智慧与法定证据制度约束的对抗导致了自由心证的革命,自由心证的结果产生了真伪不明,法官不能拒绝裁判的原则,催生了解决真伪不明问题的裁判方法---证明责任裁判,从此,历史上的裁判制度,有神意裁判,有法定证据制度裁判,现代诉讼有证明责任裁判。证明责任规范与自由心证主义、证据裁判主义相结合,共同构成法官裁判案件的裁判规范。所以说,证明责任是事关裁判全局的制度,这个制度出错,就会使整个案件诉讼的过程与结果都大不一样,甚至相反,因此,法学界公认证明责任制度是“民事诉讼的脊梁”。
一、对我国民事诉讼证明责任制度的反思 。
(一)我国未真正建立起现代证明责任的法学理念。
现代证明责任的这一概念是建立在证明责任分层理论的基础之上。证明责任分层理论是证明责任理论的基本理论。从罗马法开始,直至1883年前,德国法学家尤里乌-格拉查将“证明责任”分为主观的证明责任概念与客观的证明责任概念之前,证明责任都是指主观的证明责任,也就是举证责任。德国学者将证明责任划分为主观的证明责任与客观的证明责任后,又将抽象的证明责任与具体的证明责任相结合,创造了科学而完整的证明责任分层理论。因此,客观的证明责任是证明责任的本质,就是现代的证明责任。主观的证明责任是从当事人视角观察的客观证明责任,是客观的证明责任在具体诉讼中的投影。
证明对象是诉讼证明的第一个中心环节,没有证明对象就没有诉讼证明;证明责任对象是证明责任的第一个中心环节,没有证明责任对象就不存在证明责任。证明责任对象是请求权据以成立的不可或缺的法律要件事实。该证明责任对象不仅应当由当事人举证予以证明,而且,在证明之前,要先行主张,没有主张,举证行为便成“无的放矢”,所以,应当主张在先,举证在后,履行主张责任是履行举证责任的前提,设置举证责任应以设置主张责任为前提条件。因此,从诉讼证明的理论逻辑④出发,笔者认为,证明责任理论应划分为三个层次:第一层次是证明责任,第二层次是主张责任,第三层次是举证责任,这三项责任起源于请求权,终结于裁判权。前一个层次是后一个层次的前提,后一个责任是以前一个责任为根据。当事人的请求权所依据的法律要件是确立证明责任对象的根据,证明责任对象是确立主张责任对象的根据,证明责任对象是确定举证责任范围的根据。因此说,从诉讼证明逻辑来说,证明责任决定主张责任和举证责任,主张责任是联接证明责任与举证责任的逻辑中介,举证责任是证明责任在具体诉讼中的投影;并且,主张责任先于举证责任,主张责任的存在意义和证明责任的存在意义是一致的,因为两者的对象即要件事实与承担的法律风险都是一样的。
证明责任是结果责任,也就是客观的证明责任,客观的证明责任是证明责任的本质所在;举证责任是行为责任,也就是主观的证明责任,是证明责任在具体诉讼中的投影。客观的证明责任在实体法律规范已作预先的分配,在整个诉讼过程中不发生转移的问题,但主观的证明责任却会根据法官的心证的变化在双方当事人之间不断地进行转换,并推动诉讼程序的进行。证明责任分层理论是是现代证明责任理论的核心问题。客观的证明责任是一种结果责任,它是在要件事实出现真伪难辩的状态时,法官据以作出裁判的依据,它与当事人的诉讼证明与举证活动没有直接的关系。 “责任”一词是对诉讼当事人行为的评价,既然客观的证明责任独立于具体的诉讼和当事人的证明活动,那客观的证明责任与“责任”一词也没有多大关系。因此说,客观证明责任既与举证活动无关,也与证明活动无关。因为,客观的证明责任是一种事先由法律预置好的风险分配形式,即对作为小前提的要件事实真伪难辩时的风险进行分配的形式。它先于具体的诉讼而存在,而且,在具体的诉讼开始之前就发挥着指导作用。比如诉前证据保全。
(二)举证责任替代证明责任,两者概念不分,混为一谈。不能否认,证明责任概念是相当艰深的诉讼法学概念,新近出版的《中国证据法草案》⑤,也认为证明责任与举证责任是同一个概念,它们之间可以互相代替使用,该法草案第五条第一款第(五)项规定:“证明责任与举证责任具有相同的含义,二者可以互换使用”。笔者认为,草案的这个观点是错误的,应当纠正。理由是我们应当吸收当今大陆法系最先进的证明责任理论,德国学者已经成功地解决了证明责任的基本理论,再以明知不正确的观点指导立法,是不利于我国法律的健全并与世界接轨的!证明责任是实体法预置的,与有无提起诉讼及有无举证没有关系。他们之间所属的法域不同。根据实体法,取得民事权利,应当有法律依据,没有法律依据,就是不当得利。这个法律依据就是权利成立所依据的法律要件事实。这个法律要件事实就是小前提。该小前提成立就是法律要件事实成立,就是当事人诉请或抗辩成立。而规定这个权利成立所依据的法律要件事实的法律是实体法,不是程序法。所以说,证明责任法是实体法概念。
现代证明责任理论的原产地是在德国。如果追塑到证明责任制度的源头,那是罗马法,罗马法中有两项重要的证据原则,一是原告负举证责任,二是主张者负举证责任,否定者不承担举证责任。但那不是现代意义上的证明责任制度。罗马法与德国法在证明责任制度上有本质的区别,罗马法创设的只是举证责任制度,它不具有现代意义上的证明责任概念的内涵。现代的证明责任概念与举证责任概念在内涵上有明显的区别: 1、证明责任在实体法就已预置,诉讼中一旦分配就不能在双方当事人之间互相转换,于有无提起诉讼及如何证明没有关系,举证责任是根据证明责任的预置进行分配并根据法官心证的变化在双方当事人之间互相转换;2、证明责任在当事人之间发生实体法律关系时就已产生,举证责任是在当事人之间产生诉讼法律关系时才产生;3、证明责任只能根据请求权由一方当事人承担,举证责任却可以随法官的心证情况由双方当事人承担;4、证明责任只能由当事人本人承担,不能委托代理人承担,举证责任既可以由当事人本人承担,也可以委托代理人承担;5、举证责任具有推动诉讼程序进行的功能,证明责任则没有这个功能。6、证明责任指的是要件事实为真伪不明时的败诉后果,举证责任指的是对证明责任对象的成立负有提出证据进行证明的责任;7、证明责任反映诉讼共同规律,在各国是相同的,凡是以事实为根据作出裁判的国家,在案件真实处于真伪不明状态时,总是要依据证明责任的归属对案件作出裁判,举证责任不能反映诉讼共同规律,在不同的法系,不同的国家,存在着一定的区别;在事实处于真伪不明时,法官是判负有证明责任的一方当事人败诉,而不是判谁举证不能或没有举证的一方败诉;
证明责任法是法律预先在实体法中设置的,与诉讼法无关,与诉讼证明也无关。当然,证明责任法不是明明白白的写在实体法的条文里,证明责任法的发现与确定要求法官用法律解释的方法去解释法律,所以,有人把证明责任法称为“稳形”法。证明责任是实体法预先设置的,实体法是人们的行为准则,这个准则它时时刻刻规范着人们的行为,生活中它是人们的行为准则,争讼时它是衡量人们行为是否合法的准绳,审判时它是法官处理案件的法律依据。证明责任与要件事实的真伪情况直接相关,于诉讼程序无关。因此,证明责任与举证责任有本质的区别,不能将它两互换使用,混为一谈。证明责任不仅是代表了权利与其所依据的法律要件事实之间的法律逻辑关系,也代表了法官解决法律要件事实处于真伪不明时的裁判方法与原则,并且它是现代证明责任理论的核心与标志,把证明责任与举证责任视为同一个概念,是十分错误的。
总之,没有对证明责任与举证责任概念作出正确的区别,就无法建立现代证明责任概念与制度。诉讼中,证明责任与举证责任形影相随,就如太阳底下一颗树影子那样,举证责任是证明责任在诉讼中的投影。
(三)证明责任分配不合理,形同虚设,难予操作。我国审判方式改革已进行了多年,证明责任制度作为审判方式改革的切入点,无疑早成了理论界与实务界的焦点之一。证明责任是证据制度的核心,是民事诉讼的脊梁,不论哪一个诉讼案件,都不能回避证明责任这个问题。虽说这个问题很重要,最常见,但它却是个学说众多,观点不一的问题,这里有历史的原因,也有学说与制度的原因。
我国证据制度一贯坚持“谁主张,谁举证”原则。《民事诉讼法》第六十四条规定:“当事人对自已提出的主张,有责任提供证据”,这是对“谁主张、谁举证”进行解释的法律依据。从这一原则看似清楚好用,实则错误无法操作。因为它违背了两立性原则,它要求双方当事人对相互对立的主张都负有证明责任,都要承担举证不能的败诉风险,而实际上这是不可能的。
理论上,民事诉讼可以依据不同的识别标准对当事人的主张进行不同类别的划分。如可以将当事人的主张分为肯定主张和否定主张,权利成立主张和权利消灭主张,等等。证明责任是按照不同的主张为标准进行分配,如:1、在借贷案件中,如果按照“谁主张谁举证”原则,当事人对借贷关系是否成立之事实分配证明责任,那么,由于原、被告双方对借贷事实从正、反两方面分配分别提出了主张,所以,原、被告双方都要承担证明责任。但是,这种做法无疑是行不通的,因为法院或法官不能在个案中判决双方当事人都全面败诉或全面胜诉。2、在诉讼领域,我们对任何一个要件事实都可以从肯定和否定两个方面提出主张。如,对1000元借贷事实可以提出有借和没借的主张。诉讼制度正是根据这种事物的正、反两立性确定了诉讼攻击和防御之原理。由于判决是对当事人间有争议的权利义务关系作出确定,因此,在逻辑上必须对双方当事人的诉讼结果作出胜败之分。而“谁主张、谁举证”从逻辑上否定了两立性原则,它混同了肯定主张与否定主张之间的区别,进而得出不论是肯定主张还是否定主张都需要承担证明责任的错误结论--在要件事实真伪不明时,当事人双方都要承担证明责任。根据两立性原则或诉讼攻击和防御原理的要求,对某一事实究竟是让主张肯定者承担证明责任,还是让主张否定者承担证明责任,这属于证明责任分配理论研究的固有课题。但无论作何种分配都必须遵守一条不言自明的原则--不能够叫当事人对同一事物从正、反两个方面都承担证明责任。简言之,确定由肯定者对借贷事实之存在承担证明责任,就不能同时要求否定者对借贷事实之不存在也承担证明责任,这是一条起码的诉讼逻辑。可见,“谁主张,谁举证”原则是违反诉讼逻辑的,我们应当放弃这个原则,并吸收德国先进的证明责任分配理论,建立科学的证明责任分配一般原则。
(四)我国证明责任正置与倒置概念不清。作为证明责任分配倒置的理论应当以先设正置理论为前提,但是我国证据法理论尚未建立起正置理论。证明责任倒置是德国证据法概念,它是建立在德国学者罗森贝克的法律要件分配说这一正置理论的前提上,目前我国现行法律未曾采用该学说。但在我国尚未建立正置理论的情况下谈论建立证明责任倒置,是违反理论逻辑的。
二、我国民事诉讼证明责任制度的重构。
重构我国证明责任制度,应当在吸取本国和外国立法教训、成功经验的基础上,学习、引进外国先进的证据法学理论,结合我国法制实际,首先要创立我国先进的证明责任理论,并在科学的的证明责任理论指导下,创设我国先进的证明责任制度。
证明责任理论是一个理论性、实践性和针对性极强的诉讼证明理论,然而,这么重要的一个理论,建国后多少年,我们是多么的轻视,马虎,建国初期,我国废除了国民党的六法全书,没有引进德国先进的证明责任理论,却引进了苏联的举证责任理论,文革十年,法制受到破坏,不仅践踏了法律,甚至是遭踏了人们的理性,而且当时我国是实行职权主义诉讼,当事人一纸诉状,法官跑断腿。不要说我国没有证明责任的理论与制度,就连举证责任几乎都不存在。我国审判方式之所以要从举证责任制度作为突破口,主要原因之一就是因为我国的举证责任存在严重的理论与制度问题,认定案件事实不依据证据,法官无法根据自已的良知与理性独立判断证据,案件事实真伪标准不切实际无法实行,真伪不明时没有明确的解决办法致使案件久拖不决甚至涛成冤假错案,直至这十几年来,我国开展了证据制度方面的改革,证明责任理论的研究出现如火如荼、百家争鸣的时代,如今,我国证明责任理论研究取得了重大的成果。这里,笔者抛砖引玉,提出如下构建思路,试图与同仁共建我国科学的证明责任制度。
(一)正确区别证明责任与举证责任的概念。
证明责任与举证责任是诉讼证明理论中非常重要的两个概念。要正确定义现代证明责任概念,就要对证明责任与举证责任进行正确的区分,如果不区分它两,就无法建立起现代证明责任的概念与理论,也就无法建立起我国现代证明责任制度。
概念与语词的逻辑关系是我们确立证明责任与举证责任概念的逻辑根据。《中国证据法草案建议稿》指出:本建议稿采纳的证明责任概念是:证明责任是指在法院审理过程中,由原告或被告方承担的提出证据证明自已主张的责任,如果不能提出证据或证据达不到法律规定的要求,将承担其主张不能成立的危险。本建议稿将举证责任和证明责任作为一个概念来对待,这一概念定义包括三个方面的内容:第一,证明责任是面对法庭由原告或被告方承担的提出证据证明自已主张的责任;第二,法院不是证明责任主体,而是“依职权取证”或“查证责任”;第三,如果承担证明责任的主体不能举出证据并达到法律规定的要求,将承担其主张不能成立的危险。从这里可以看出,《证据法草案》的证明责任概念其实就是指主观的证明责任,即举证责任,亦既是本文所指的举证责任概念,其概念的内涵并不具有现代证明责任概念的内涵,因此说,《证据法草案》的证明责任概念并非现代证明责任概念,它仍然是举证责任概念,它与大陆法系证明责任理论的原产地德国学者的观点是有本质区别的。且与“谁主张谁举证”的理论逻辑没有太大的区别。
(二)坚持两立性分配原则,做到证明责任分配有序操作。罗马法在证据学方面体现了诉讼中追求公正合理的结果。其在证据法上规定了举证责任,并在举证责任的设置上创立了两立性立法原则。这使罗马法的证据内容的规定便于操作。其立法思维值得我们借鉴。我国“谁主张、谁举证”的规定,违背了两立性原则,使得该规定无法操作,形同虚设。无论从实践上或理论上讲,还不如罗马法来得明确有用,这足以证明我国证明责任理论与制度的落后与荒唐。从这也可以看出为什么审判方式的改革必须从举证责任作为突破口和重心了。
(三)坚持法律要件说,建立证明责任分配正置理论。我国属于大陆法系,实行法规出发型诉讼,适宜使用法律要件分配理论。德国罗森贝克是法律要件分配学说的创造者,罗森贝克的学说一问世,很快得到德国法学界的重视与公认,后来先后被大陆法系所采纳。罗森贝克认为,法律规定可以分为两类,一类是请求权规范,一类是对立规范,据此,法律规定相互之间,如果不是补充关系,就是相斥关系,所以,可以从法律规范的这种关系中求得举证责任的分配原理:即:“若无一定法条的适用,则无法获得诉讼上请求成果的当事人,应就该法条要件与实际上已存在之事实,负主张及举证责任。”简言之,“各当事人应就其有利之规范要件为主张及举证”。主张权利存在的当事人,应就权利发生法律要件存在的事实进行举证;与此相反,否认权利存在的当事人,应就权利妨碍法律要件,或者权利消灭法律要件,亦或权利制约法律要件的存在事实负责举证,后来,德国证据法都是以这一理论为蓝本,并为多数大陆法系国家所采纳。目前,我国正在制定《中国证据法》,我认为应引进德国的这一证明责任分配理论,结合我国实际情况进行制定证明责任分配的“正置”理论。
(四)坚持法律规定优先说,确保证明责任分配合法公正。证明责任分配事关当事人的实体权利与诉讼权利,是在法律要件事实出现真伪不明的情况下将法律分险分配给何方当事人承担的方法。如果分配给原告承担,原告就要对要件事实真伪不明承担败诉分险。如果分配给被告承担,被告就要承担要件事实真伪不明的败诉后果。因此,分配证明责任就是法律分险分配,就是权利分配或保障。证明责任分配理论是证明责任理论的精髓,由于司法要以事实为根据,不能有法不依,因此,证明责任的分配要做到合法、公正、有效,首先要看是否有法律规定,如果法律有明确的规定,我们就必须严格依法分配。只有法律没有明确规定的情况下,我们才能按照法律要件分配理论或依法官自由裁量权进行证明责任分配。
(五)坚持诚信、公正、效率原则,赋予法官自由裁量权。我国是成文法国家,法律规定再细也无法包括现在所有尤其是未来可能出现的一切情况。当遇到法律没有规定,且依法律要件分配理论也无法作出公正分配法律分险的情况时,我们必须发挥法官的理性与智慧,将分配证明责任的权利交给法官。法官是社会的精英,是高素质的法律人,国家与社会都应当信任他们。虽然这样的法官目前还不是占大多数,但是经过这十几年改革,已经涌现了一批批象宋鱼水这样的极品法官,所以,我们都应当向法官宋鱼水学习。当然,为了防止个别法官过于擅断与盲目,也为公正与效率,当法官行使自由裁量时,也应遵循一定的理性原则,比如,诚信原则,公正原则,效率原则等。从道德与良知上控制法官,使法官的自由裁量不违背基本的道德与法律原则,
(六)证明责任是一种裁判方法⑥,证明责任规范是裁判规范。法官裁判案件的方法是一个三段论的过程:法律规范是大前提,要件事实是小前提,判决是结论。三段论大前提是对作为请求权依据的法律条文进行法律解释得出的法律规范,小前提是对大前提以逻辑与经验推导出的具体要件事实,判决规范是经法定程序进行调查辩论后于法官心证用尽时得出的结论:真--符合证明标准、假--未达到证明标准、真伪不明--即真伪难辩。其中真、假解决办法是:靠自由心证原则,依据证明标准作出具体要件事实是否成立的判断,裁定适用或不适用法律,支持或者不支持当事人的请求权。但必须以证据裁判主义和证明责任裁判为前提,体现以事实为根据,以法律为准绳。真伪不明的出路是:靠证明责任规范,将真伪难辩的具体要件事实拟制成假或真,裁定适用或不适用法律,支持或者不支持当事人的请求权。理由是法官不得拒绝裁判,但应以证据裁判主义和自由心证原则为前提。因此,证明责任所要解决的问题是,作为小前提的要件事实最终真伪不明时,法官应将法律风险--败诉的后果判归哪一方当事人。可见,证明责任其实是一种裁判上的方法论,证明责任规范就是裁判规范。
裁判三段论是法官裁判案件的逻辑方法,裁判方法论是法官裁判案件的法律方法,它们看似简单,其实这里隐涵着丰富而深澳的法学方法。图中可以看出:裁判三段论与裁判方法论的关系是问题与方法的共生关系,这正好体现了学者卢曼的名言:“问题与解决问题的办法是同时发生的”。同时也论证了法律方法自治体系的形成与完善。
证明责任分层理论、裁判三段论、裁判方法论是现代诉讼的三大理论,这三大理论的完美结合体现了以事实为根据、以法律为准绳的司法原则;如果联系到当事人请求权与法官裁判权而言,这三大理论共同揭示了一个诉讼逻辑:请求权规范--证明责任--主张责任--举证责任--裁判规范。笔者认为,这是现代诉讼的规律,这是建立现代证明责任制度的理论精华。
认识了规律,还须掌握原则。认识规律是确定原则的方向,掌握原则是遵循规律的保障。证据裁判原则是指对案件事实的认定必须以证据为根据,没有证据不能认定事实为真。证据裁判是自由心证的前提,不实行证据裁判就不会有自由心证制度,因为,心证的对象就是证据。自由心证原则是指对证据及其证明力法律不预先作出规定,而由法官以理性、道德对证据及其证明力独立作出判断。证据裁判和自由心证又是证明责任裁判的前提与基础,没有证据裁判原则与自由心证制度,就不存在证明责任裁判。自由心证不仅与神示证据制度是不相容的,而且与法定证据制度也是相排斥的。证据裁判的发展引导了自由心证制度的建立,自由心证的理念与证明标准的理论相结合产生了真伪不明的果子,真伪不明的现实性、自由心证的局限性与法官不得拒绝裁判的职责最终使证明责任规范理念和制度呼之欲出,并得到大陆法系司法界的认可,笔者相信,这个裁判方法、制度具有强大的生命力,因为它符合现代司法公正与效率的主题要求。因此,要实行自由心证就要实行与完善证明责任规范,不能一边坚持自由心证,一边反对证明责任规范,也不能一边坚持证明责任规范,一边反对自由心证,自由心证制度与证明责任规范就象双手或双翼一样,互为依靠,互相支持。但自由心证制度与证明责任规范都应以证据裁判主义为前提与根基,并在证据裁判主义的基础上共同构成完整的现代裁判方法机制:法官运用自由心证判断的结果有三种情况:真、假、真伪不明,运用自由心证解决了真、假两个问题,最后一个问题应当运用证明责任规范,将其真伪不明的法律要件事实“拟制”成假或真,裁定适用或不适用该条法律,断案息讼。因此,我们在遵守诉讼逻辑或规律的同时,必须坚信并坚持证据裁判原则、自由心证原则与证明责任原则等三项裁判原则相结合,唯有这样,才能使司法公正与效率的主题不断获得实现,并保障司法公正不后退,也不走样。
(福建省尤溪县法院 范光亮 罗朝栋 欢迎转载 联系邮址luochaodong12@sohu.com)




注释:
①吴宏耀、魏晓娜著,《诉讼证明原理》第304页、319页,法律出版社出版,2002年11月第一版。
②吴宏耀、魏晓娜著,《诉讼证明原理》第320页,法律出版社出版,2002年11月第一版。
③吴宏耀、魏晓娜著,《诉讼证明原理》第304页,法律出版社出版,2002年11月第一版。
④范光亮,《论我国现代诉讼证明的逻辑构成与价值取向兼谈诉讼证明的基本原则》,2004年《现代法学》专刊。
⑤毕玉谦等著,《中国证据法草案》,法律出版社出版,2003年7月版第一版。
⑥陈刚著,《证明责任法研究》,中国人民大学出版社出版,2000年9月第一版。


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广东省小型水库移民后期扶持计划项目管理暂行办法

广东省水利厅 广东省发展和改革委员会 广东省财政厅


广东省小型水库移民后期扶持计划项目管理暂行办法

  (经省人民政府同意,广东省水利厅 广东省发展和改革委员会 广东省财政厅2012年8月8日以粤水移民〔2012〕22号发布自发布之日起施行)



第一章 总 则



  第一条 为规范我省小型水库移民后期扶持计划项目管理,妥善解决小型水库移民生产生活存在的突出困难,根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)和省政府《印发广东省水库移民后期扶持政策实施方案的通知》(粤府〔2006〕115号)有关精神,结合我省实际,制定本办法。

  第二条 小型水库是指总库容在10万(含10万)立方米以上、1000万(不含1000万)立方米以下的水库。

  第三条 小型水库移民后期扶持范围为我省境内农村安置的小型水库移民,即:2006年6月30日前已搬迁,经省政府批准核定的水库移民现状人口;2006年7月1日以后搬迁的水库移民原迁人口。

  转为非农业户口和跨省安置的小型水库移民不纳入后期扶持范围。

  第四条 本办法所指后期扶持资金,是根据《省财政厅、水利厅关于印发〈广东省小型水库移民后期扶持基金征收使用管理暂行办法〉的通知》(粤财综〔2009〕129号)的规定,由省通过提高省级电网公司在我省区域内全部销售电量(扣除农业生产用电)的电价征收的后期扶持基金,以及各级财政预算安排的后期扶持基金。

  第五条 小型水库移民后期扶持补助标准和期限。补助标准为每人每年600元;扶持期限为:2006年6月30日前搬迁的小型水库移民现状人口,自2006年7月1日起扶持20年;2006年7月1日以后搬迁的小型水库移民原迁人口,自完成搬迁之日起扶持20年。

  第六条 小型水库移民人口核定与后期扶持资金分配。2006年6月30日前已搬迁的现状人口由省水库移民工作局组织各市、县核查,报省政府一次核定,不再调整。2006年7月1日后新建小型水库移民原迁人口,由各市、县每年核定一次,经省水库移民工作局复核后报省政府批准。省财政以省政府核定或批准的小型水库移民人数为依据,分配后期扶持资金到各地级以上市。

  第七条 小型水库移民后期扶持按照总体规划、一村一策、分步实施的原则统一实行项目扶持。具体为:统筹前10年后期扶持资金的60%(即3600元)用于移民住房改造;统筹前10年后期扶持资金的40%(即2400元)由村统筹用于移民村道路、饮水安全、供电、小型农田水利、通信、生态与环境保护等公共基础设施建设。

  小型水库移民后10年的后期扶持资金计划项目管理届时视实际情况再行确定。

  第八条 小型水库移民后期扶持资金项目管理实行分级负责制。县级政府是小型水库移民后期扶持政策实施的责任主体,其水库移民主管部门负责小型水库移民后期扶持资金项目规划、计划的编制和组织实施。各地级以上市政府及其水库移民主管部门负责对所辖县(市、区)小型水库移民后期扶持资金项目的审批、指导和监督管理。省水库移民工作局会同有关部门负责全省小型水库移民后期扶持工作有关政策的制定和资金项目实施的检查指导与稽察。



第二章 年度项目计划的编制、申报与审批



  第九条 经地级以上市政府批准的小型水库移民后期扶持规划,是编制小型水库移民后期扶持年度项目计划的基础和依据。

  第十条 小型水库移民后期扶持项目计划由县级水库移民主管部门负责组织编制。项目计划的提出以自然村为基本单元进行,项目选择须经移民村(自然村、组)按程序进行民主决议,并向当地乡镇政府提出申请;乡镇政府向县级水库移民主管部门提出申报;县级水库移民主管部门根据下达的后期扶持资金总量额度,综合所属各乡镇上报项目申请情况编制年度项目计划。

  第十一条 编制年度项目计划应按照一村一策、整村推进的扶持方式,优先安排小型水库移民危旧房改造项目和村内供水、供电、排水、道路等公共基础设施建设项目。

  按照一村一策、整村推进扶持方式完成住房改造及其配套基础设施建设的地级以上市,后期扶持工作转入库区和移民安置区经济发展规划的实施。

  第十二条 小型水库移民后期扶持年度项目计划编制的内容主要包括:项目名称、项目内容、投资预算、质量标准、完成时限等要素。

  第十三条 小型水库移民住房建设(改造)及配套公共基础设施建设按照以下原则安排:

  (一)以移民自然村为基本单元,由地级以上市统筹安排后期扶持项目和资金。对于项目扶持危房和泥砖房比例大、移民群众积极性高、自筹资金落实的自然村,原则上优先安排扶持项目和资金。

  (二)凡实施一村一策、整村推进项目扶持的移民村,按照核定的移民人口基数,每人一次性补助建房资金3600元,直接发放到户;其余2400元后期扶持资金发放到村,由村统筹专项用于平整宅基地和村内公共基础设施建设,以及发展移民生产等。

  (三)对分散安置的移民户,按每人3600元的标准一次性补助到户,用于移民个人进行住房改造;其余2400元后期扶持资金可用于移民发展生产。

  (四)对已自建和自购房屋的小型水库移民,按每人3600元的标准一次性发放到户,用于移民房屋维修。对确因经济困难不能参加由村统一组织建房的移民户,按每人3600元的标准一次性发放到户,用于移民旧房改造。对自建、自购房屋和自行组织旧房改造的移民,其余2400元后期扶持资金由村统筹用于村内公共基础设施建设。

  (五)小型水库移民五保户住房改造原则上不再单独建房,可通过安排入住农村五保供养机构,或整合有关部门补助的建房资金在村内统建住房等方式妥善解决。通过统建住房方式解决的,按人均30平方米住房标准安排。

  第十四条 年度项目计划的申报与审批。

  各地级以上市水库移民主管部门会同同级发展改革部门审批所属县级(含省直管县、市、区)小型水库移民后期扶持年度项目计划。具体为:县级水库移民主管部门应于每年1月底前,将年度项目计划报地级以上市水库移民主管部门进行审查;地级以上市水库移民主管部门自收到年度项目计划之日起3个月内,会同同级发展改革、财政等有关部门,可聘请有相关技术咨询资质的单位组成专家组进行咨询评审,并根据评审意见进行审批和下达年度项目计划和资金;同时,将年度项目计划报省发展改革委、财政厅及省水库移民工作局备案。

  第十五条 经地级以上市批准的小型水库移民后期扶持年度计划项目,必须通过“广东水工程移民网”录入“广东水库移民动态监管地理信息应用系统”,并将后期扶持资金计划项目上网公示,接受水库移民群众及社会公众的监督。

  对不按要求将计划项目登录上网公示的市、县,省水库移民工作局将视情况通报全省,并责令限期改正。



第三章 移民村建设的基本要求与标准



  第十六条 移民新村建设要符合当地城乡规划、土地利用总体规划,妥善处理宅基地的权属问题。集中建设移民安置点,建设前应委托具有相应资质的勘测单位进行地质勘探和危险性评估,严禁在可能存在地质安全隐患的区域建设移民安置点。

  第十七条 小型水库移民建房实行“一户一宅”。房屋宅基地面积原则上限定为每人18平方米。平原地区和城市郊区每户建房占地面积不得超过80平方米,丘陵地区每户建房占地面积不得超过120平方米,山区每户建房占地面积不得超过150平方米。



第四章 项目实施与管理



  第十八条 县级水库移民主管部门负责组织、协调小型水库移民后期扶持项目年度计划的实施。移民建房或住房改造必须符合移民村统一规划,由移民本人或其委托的工程队承建。因特殊原因确需由移民村统一建设的,必须按程序经三分之二以上户主签名同意后方可实施。移民村内公共基础设施项目建设,必须在县级水库移民主管部门和乡镇政府监督下,由移民村三分之二以上户主按程序选出的代表负责实施。

  单个项目造价在100万元(含100万元)以上的工程项目,应按照项目法人制、招标投标制、合同管理制和监理制进行项目实施管理。

  公共基础设施项目建设必须按照有关法律法规规定签订规范制式合同书,并附工程预(决)算明细表。

  第十九条 项目管理费用的安排。地级以上市、县(市、区)的水库移民主管部门所需工作经费纳入同级财政预算予以保障。项目前期工作经费、规划设计费、建设监理费、实施管理和验收费等费用按国家行业规定标准在项目成本费用中列支。

  根据国家和省有关规定,年度项目计划咨询评审费按水库移民后期扶持项目资金总额的0.5%控制;地级以上市、县(市、区)可根据实际需要组织移民干部培训,费用按小型水库移民后期扶持资金总额的0.3%控制。以上两项费用在本级水库移民专项资金中安排,或列入本级财政预算中安排。

  第二十条 各级水库移民主管部门应加强项目实施过程的监督和管理。县级水库移民主管部门或所属乡镇政府应会同项目实施单位委托有质检、监理资质的单位对移民村公共基础设施建设项目实施跟踪检查和质量监控,重点检查监管工程质量、资金使用、项目规模控制等。对发现的问题应立即进行整改,对违规并拒不纠正的项目施工单位和业主应责令停工,停止拨付资金;对造成严重质量隐患的施工单位及相关人员要依法追究责任。项目完工后要及时按程序组织工程验收,严格工程决算和资金拨付。

  第二十一条 移民村年度项目计划实施完成后,县级水库移民主管部门应向地级以上市水库移民主管部门提出验收申请。地级以上市水库移民主管部门会同同级发展改革、财政等部门和有关专家对年度项目进行验收。年度项目完成指标和验收结论等相关数据,应通过“广东水工程移民网”录入“广东水库移民动态监管地理信息应用系统”相应数据库并从网上逐级上报。省水库移民工作局对年度项目计划实施情况适时组织抽查和稽察评估,发现问题及时提出整改意见。



第五章 资金的拨付与监管



  第二十二条 各地级以上市财政部门应根据批准的所属各县小型水库移民后期扶持年度项目计划和分配的资金总量,在年度项目计划批准之后15个工作日内,将小型水库移民后期扶持资金拨付到县级财政部门。

  补助移民建房的资金,在房屋主体工程动工时和完工后由县级财政部门分两次直接拨付到移民个人帐户;移民自然村统筹用于村内公共基础设施建设的资金,按项目合同规定和工程进度直接拨付到移民村或项目实施单位帐户。项目决算书和决算明细表缺失或不全的,不得拨付资金。

  第二十三条 小型水库移民后期扶持资金必须专款专用,任何部门和个人不得截留、挤占和挪用,不得超范围、超标准安排扶持项目。各级监察、财政和审计部门应定期对后期扶持资金使用、拨付和管理情况进行检查。各地级以上市财政和水库移民主管部门应于每年2月底前,将上年度后期扶持资金使用情况分别报省财政厅和省水库移民工作局。

  小型水库移民后期扶持资金实行专账管理,县级水库移民主管部门必须为每个移民村建立分年度分项目台帐(具体到户到人),明晰资金拨付流程和手续,保留相关凭证并整理归档,并以适当形式向移民公开后期扶持资金使用情况。

  第二十四条 各级水库移民主管部门每年2月底前,应将上年度小型水库移民后期扶持年度项目计划实施和资金使用情况报告同级人民政府,同时接受人大、政协的监督。



第六章 优惠政策措施



  第二十五条 各级发展改革、教育、民政、财政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、卫生、扶贫、广播电影电视等部门应按照国家发展改革委等14部委《关于促进库区和移民安置区经济社会发展的通知》(发改农经〔2010〕2978号)有关要求,帮助解决小型水库移民后期扶持工作中遇到的困难和问题,优先安排下达库区和移民安置区的交通、水利、教育、医疗卫生等公共基础设施、就业培训、社保医保等项目建设资金。

  国土资源管理、住房城乡建设和房管等部门应按各自职能优先办理水库移民村建设用地的手续,指导、协调移民村选址用地等工作,并按规定对水库移民村建设费用给予减免优惠。

  对于确实难以完成危房(泥砖房)建设、改造的小型水库移民低收入家庭,市、县可出台政策给予倾斜扶持,也可采取鼓励由移民贷款、政府贴息,以及经移民村群众评议并经村民委员会认定后给予适当建房特困补助的方式解决。贷款贴息和建房特困补助所需资金,从各级财政安排的水库移民专项资金中安排。



第七章 附 则



  第二十六条 省农(林)场、华侨农场等小型水库移民后期扶持项目的实施管理由其主管部门负责。市、县和其他小型水库移民的管理单位可依据本办法,结合本地、本单位的实际制订实施细则,报省相关部门备案。

  第二十七条 以往相应政策规定与本办法不一致的,以本办法为准。

  第二十八条 本办法由省水库移民工作局负责解释,自颁布之日起实施。


快递市场管理办法

交通运输部


快递市场管理办法(中华人民共和国交通运输部令2008年第4号)


  《快递市场管理办法》已于2008年7月8日经第8次部务会议通过,现予公布,自公布之日起施行。


部长 李盛霖
二○○八年七月十二日


快递市场管理办法

第一章 总 则

  第一条为加强快递市场管理,维护国家安全和公共安全,保护用户合法权益,促进快递服务健康发展,依据《中华人民共和国邮政法》、《中华人民共和国邮政法实施细则》和国家有关规定,制定本办法。
  第二条从事快递经营活动应当遵守本办法。
  第三条本办法所称快递,是指快速收寄、分发、运输、投递单独封装、具有名址的信件和包裹等物品,以及其他不需储存的物品,按照承诺时限递送到收件人或指定地点,并获得签收的寄递服务。
  第四条快递市场管理遵循公开、公平、公正的原则,促进快递市场的统一、开放、竞争、有序,满足经济社会发展需要。
  邮政专营权受法律保护。从事快递经营活动的企业(以下简称快递企业)应当依法经营,诚实守信,公平竞争,为用户提供迅速、准确、安全、方便的快递服务。
  第五条快递协会组织应当加强行业自律,并为快递企业提供信息、培训等方面的服务,促进快递服务的健康发展和总体水平的提升。
  第六条通信自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关、国家安全机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯他人的通信自由和通信秘密。
  第七条国家邮政管理部门负责全国快递市场的监督管理。
  各省、自治区、直辖市邮政管理部门(以下简称省级邮政管理部门)负责本行政区域快递市场的监督管理。
  第八条快递企业的运输活动应当遵守相关运输管理法规,接受运输主管部门的监督管理。

第二章 快递服务

  第九条快递企业提供快递服务应当遵守其公开的服务承诺,符合《快递服务》邮政行业标准。
  第十条快递企业应当在营业场所公示或以其他方式向社会公布其服务种类、服务价格、营业时间、运递时限等服务承诺,并在规定时间内向省级邮政管理部门备案。
  第十一条快递企业应当以书面形式明确快递企业与用户双方的权利和义务,其格式合同条款应当做到公平合理、准确全面,并向省级邮政管理部门备案。
  第十二条快递企业应当建立与用户沟通的渠道和制度,向用户提供业务咨询、查询等服务,并采取公布服务监督电话等形式认真受理用户投诉。
  快递企业对邮政管理部门转办的用户申诉,应当妥善处理,并按要求给予回复。
  第十三条快递企业应当按照国家有关规定建立突发事件应急机制。发生重大服务阻断时,快递企业应当按照有关规定及时向省级邮政管理部门报告。在事故处理过程中,快递企业应当对所有与事故有关的资料进行记录和保存。相关资料和书面记录至少保存1年。
  快递企业因停业、转产、破产等原因,停止快递经营活动的,应当及时妥善处理所收寄的快件,并向省级邮政管理部门报告。
  第十四条快递企业应当加强对快递从业人员的职业技能培训。快递业务员应当符合国家职业标准。
  第十五条快递企业不得实施下列行为:
  (一)违反国家规定,收寄禁止寄递的物品,或未按规定收寄限制寄递的物品;
  (二)相互串通操纵市场价格,损害其他快递企业或用户的合法权益;
  (三)冒用他人名称、商标标识和企业标识,扰乱市场经营秩序;
  (四)违法扣留用户快件;
  (五)违法泄露在从事快递服务过程中知悉的用户信息;
  (六)法律法规禁止的其他行为。
  第十六条快递从业人员不得实施下列行为:
  (一)私自开拆、隐匿、毁弃、扣留、倒卖、盗窃快件;
  (二)违法泄露在从事快递服务过程中知悉的用户信息;
  (三)法律法规禁止的其他行为。

第三章 快递安全

  第十七条任何组织和个人不得利用快递网络从事危害国家安全、社会公共利益或者他人合法权益的活动。下列物品禁止寄递:
  (一)法律法规禁止流通或者寄递的物品;
  (二)各种危害国家安全和社会政治稳定以及淫秽的出版物、宣传品、印刷品等;
  (三)武器、弹药、麻醉药物、生化制品、传染性物品和爆炸性、易燃性、腐蚀性、放射性、毒性等危险物品;
  (四)妨害公共卫生的物品;
  (五)流通的各种货币;
  (六)国家规定禁止寄递的其他物品。
  第十八条快递企业应当建立并严格执行收寄验视制度。对用户交寄的信件以外的快件,快递企业应当按照国家有关规定当场验视内件,当面封装。用户拒绝验视的,不予收寄。
  快递企业在收寄过程中发现有国家规定禁止寄递物品的,应当及时向相关部门报告。
  第十九条快递企业对不能确定安全性的可疑物品,应当要求用户出具相关部门的安全证明。用户不能出具安全证明的,不予收寄。
  快递企业收寄已出具安全证明的物品时,应当如实记录收寄物品的名称、规格、数量、重量、收寄时间、寄件人收件人名址等内容,记录保存期限应当不少于1年。
  第二十条快递企业接受网络购物、电视购物和邮购等经营者委托提供快递服务的,应当与委托方签订安全保障协议,并报省级邮政管理部门备案。
  快递企业从事代收货款业务,应当遵守国家邮政管理部门的规定。
  第二十一条快递企业设置快件处理中心,应当事先征询省级邮政管理部门意见,并按照国家有关规定预留相关工作场地。

第四章 监督管理

  第二十二条国家鼓励和引导快递企业采用先进技术,充分利用交通运输资源,促进规模化、品牌化、网络化经营。
  第二十三条邮政管理部门应当加强对快递服务突发事件的管理。发生影响快递服务安全和快递网络正常运行的突发事件时,邮政管理部门立即启动应急预案,根据突发事件应急处理的需要,采取必要的应急措施。
  第二十四条国家实行快递统计报告制度,快递企业应当按规定向邮政管理部门上报统计报表和报告。
  第二十五条国家实行快递企业等级评定制度,建立以公众满意度、时限准时率和用户申诉率为核心的快递服务质量评价体系,定期评估测试快递服务水平,并向社会公告。
  第二十六条为便于邮政管理部门获取相关信息,快递企业应当在领取营业执照之日起20个工作日内到邮政管理部门办理备案手续。
  跨省、自治区、直辖市范围经营快递业务或经营国际及港、澳、台快递业务的,企业总部到国家邮政管理部门办理备案手续,其他快递企业以及企业分支机构到省级邮政管理部门办理备案手续。
  第二十七条快递企业办理备案手续应当提交以下文件:
  (一)国家邮政管理部门制定的企业基本情况备案表;
  (二)营业执照原件及复印件;
  (三)法定代表人或负责人身份证明;
  (四)服务与安全管理制度;
  (五)法律、法规、规章规定的其他文件。
  第二十八条快递企业备案情况发生变更的,应当在变更发生之日起20个工作日内,向原备案机关变更备案。
  第二十九条邮政管理部门在收到备案或变更备案文件之日起20个工作日内,对备案文件进行核查。对备案文件齐备的予以备案或变更备案。
  第三十条邮政管理部门应当加强对快递企业及其从业人员遵守本办法情况的监督检查。
  邮政管理部门依法实施监督检查,可以采取下列措施:
  (一)进入有关场所进行检查;
  (二)向有关单位和人员了解情况;
  (三)查阅、复制有关文件、资料、凭证;
  (四)发现违禁品进行登记保存,移交有关部门处理;
  (五)对检查中发现的违法行为,依法进行处理。对重大违法行为,建议有关部门依法对其进行停业整顿,直至取消经营资格。
  第三十一条邮政管理部门工作人员应当严格按照法定程序进行监督检查。实施监督检查时,应当出示执法证件,并由两名或两名以上工作人员共同进行。被检查单位及其有关人员应当予以配合,不得拒绝、阻碍,并对有关情况予以保密。
  邮政管理部门工作人员对监督检查过程中知悉的被检查单位的技术秘密和业务秘密,应当保密。

第五章 法律责任

  第三十二条邮政管理部门工作人员违反本办法第三十一条规定的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第三十三条快递企业违反快递服务标准,严重损害用户利益的,由邮政管理部门责令改正,并处以5000元以上,30000元以下的罚款。
  第三十四条违反本办法第十条、第十二条、第十三条、第十八条、第十九条、第二十条和第二十四条规定的,由邮政管理部门责令改正,并处以3000元以上,30000元以下的罚款。
  第三十五条违反本办法第十五条第(一)、(四)、(五)、(六)项规定的,由邮政管理部门责令改正,对快递企业处以10000元以上,30000元以下的罚款;对快递企业法定代表人或负责人以及其他直接责任人员处以1000元以上,5000元以下的罚款。
  违反本办法第十五条第(二)、(三)项规定的,由国家有关部门依法处理。
  第三十六条违反本办法第十六条规定的,由邮政管理部门对快递企业处以5000元以上,30000元以下的罚款;对直接责任人员处以1000元以上,5000元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第三十七条违反本办法规定,未办理备案或变更备案的,由邮政管理部门责令改正,并处以10000元以上,30000元以下的罚款。
  第三十八条拒绝、阻碍邮政管理部门及其工作人员依法履行监督检查职责的,由邮政管理部门对被检查单位给予警告,并处以5000元以上,30000元以下的罚款。
  第三十九条公民、法人或者其他组织认为邮政管理部门的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法向国家邮政管理部门申请行政复议或者直接向人民法院起诉。

第六章 附 则

  第四十条本办法公布前领取营业执照的快递企业,应当在本办法施行之日起60日内到邮政管理部门办理备案手续。
  法律、行政法规对快递市场准入另有规定的,从其规定。
  第四十一条本办法自公布之日起施行。